本文選自《中國公路》雜志2021年第9期

文/江西省省屬國有企業(yè)資產經營（控股）有限公司 鄒洪華

2020年6月《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》印發(fā)，《方案》明確“到2022年基本形成國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業(yè)集團公司功能鮮明、分工明確、協(xié)同發(fā)展的國家出資大格局”。

國有資本投資公司與國有資本運營公司是國家實施以管資本為主，改革國有資本授權經營體制的制度安排。國家層面，計劃通過賦予國有資本投資運營公司類似“教練員”的新身份，形成國資管理部門，國有資本投資公司、國有資本運營公司和一般國有企業(yè)“裁判員、教練員和運動員”三個身份協(xié)同的格局，推動國企改革目標的實現(xiàn)。

二者與一般企業(yè)集團的區(qū)別

國有資本投資公司與國有資本運營公司從國資運作的大局入手，履行“教練員”的職責，著力從戰(zhàn)略層面推進國資布局優(yōu)化，具體生產經營則由作為“運動員”的一般產業(yè)集團（企業(yè)）開展。二者與一般企業(yè)集團相比，連接紐帶、主業(yè)定位和經營方式都不同。

連接紐帶不同

一般企業(yè)集團主要是以產業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)實施管理，如傳統(tǒng)的高速公路集團對其下屬各產業(yè)子公司直屬管控，而國有資本投資、運營公司則以資本為紐帶，以產權為基礎實施國有資本的專業(yè)化運作，如江蘇交通控股有限公司和浙江省交通投資集團有限公司率先轉型為交通類國有資本投資公司，以股權管控方式管理下屬各子公司。

主業(yè)定位不同

一般企業(yè)集團有明確的經營主業(yè)（如鋼鐵、建筑、交通、能源等），在主業(yè)范圍內從事各項生產經營和管理；國有資本投資、運營公司則是以管資本為主，按照政府確定的目標任務和布局要求，主要任務是優(yōu)化國有資本布局，促進國有資本合理流動。

經營方式不同

一般企業(yè)集團主要是產業(yè)型集團，本身從事生產經營活動，并對集團所屬企業(yè)的生產經營活動實施有效管理；國有資本投資、運營公司是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，本身不從事具體的生產經營活動。

二者之間的區(qū)別

2018年7月，國務院出臺《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，明確了國有資本投資公司和國有資本運營公司在戰(zhàn)略定位上的重要區(qū)別。

國有資本投資公司定位于戰(zhàn)略性投資，主要任務是“做產業(yè)”，通過在重要行業(yè)和關鍵領域打造具有競爭力和控制力的實體產業(yè)，達到貫徹落實政府制定的戰(zhàn)略目標。

國有資本運營公司定位于財務性投資，主要任務“調結構”（存量和增量），借助市場化手段形成“資源、資產、資本和資金”的良性國資循環(huán)機制，從而改造和提升國有資產價值。同時，通過發(fā)揮國資的引導帶頭作用，推進國資和民營的協(xié)同發(fā)展。

▲國有資本投資公司與運營公司的區(qū)別

如何進行國有資本投資、運營公司戰(zhàn)略選擇

從上述分析可知，國有資本投資公司“做產業(yè)”，國有資本運營公司“調結構”，對有志成為國有資本投資、運營公司的地方國有企業(yè)，如何在較短時間內確定科學合理的戰(zhàn)略性調整方向，建議考慮以下因素。

從自身現(xiàn)狀判斷確定戰(zhàn)略調整的先發(fā)優(yōu)勢

在同一省份，存在各類資源稟賦不同、發(fā)展階段不同的國有企業(yè)。正視自身現(xiàn)狀，有利于確定先發(fā)優(yōu)勢。

對于長期深耕某一產業(yè)的國有企業(yè)集團，往往已經具備較強的產業(yè)投融資能力，其向國有資本投資公司轉變具有先發(fā)優(yōu)勢。如北京控股集團有限公司，專注于水務、燃氣和環(huán)保產業(yè)，因此轉變?yōu)楸本┦忻裆I域重要的國有資本投資公司。江蘇交通控股有限公司和浙江省交通投資集團有限公司，則專注于高速公路、軌道交通等大交通產業(yè)，因此被江蘇省和浙江省定位為交通領域重要的國有資本投資公司。

對于那些原本不直接參與產業(yè)經營的控股類國有企業(yè)集團，往往具備豐富的戰(zhàn)略和子公司管控經驗，其向國有資本運營公司轉變具有先發(fā)優(yōu)勢。如上海國盛集團，持有光明集團等九大產業(yè)集團和海通證券等金融機構，則順理成章轉變?yōu)樯虾５膰匈Y本運營平臺。如深圳投控，持有深圳科技金融、科技園區(qū)和科技產業(yè)等眾多企業(yè)股權，因此轉變?yōu)樯钲谑写蛟炜萍汲鞘袘?zhàn)略的重要國有資本運營平臺。

從區(qū)域現(xiàn)狀判斷確定戰(zhàn)略調整的方式

改革往往伴隨利益格局的調整，同一區(qū)域內可能已經存在上述不同先發(fā)優(yōu)勢的國有企業(yè)集團。正視區(qū)域現(xiàn)狀，有利于明晰最有利的戰(zhàn)略調整方向。

對于有先發(fā)優(yōu)勢的潛在國有資本投資公司，根據區(qū)域內同類產業(yè)鏈的國有企業(yè)，可以采取產業(yè)鏈整合的方式，提升對區(qū)域產業(yè)鏈的控制能力。

對于有先發(fā)優(yōu)勢的潛在國有資本運營公司，根據區(qū)域內存量的國有企業(yè)股權，可以采用財務整合的方式，從而快速整合分散存量國有資產達到壯大自身的目的，為下一步實現(xiàn)“資源、資產、資本和資金”的四化運營奠定堅實基礎。

當區(qū)域內存在多個具有先發(fā)優(yōu)勢的潛在國有資本投資公司時，往往具有較強產業(yè)底蘊（財務實力強，戰(zhàn)略地位高）的國有企業(yè)集團更能勝出。而對于多個具有先發(fā)優(yōu)勢的潛在國有資本運營公司，除考驗管理層智慧外，往往擁有更高政治地位、較多運營手段和具有專業(yè)運營牌照的國有企業(yè)集團更容易勝出。

根據各省實際情況，同一區(qū)域國有資本投資公司或運營公司數(shù)量并不確定，甚至可以出現(xiàn)國有資本運營公司下設國有資本投資公司的嵌套式格局。

從政府戰(zhàn)略判斷確定戰(zhàn)略調整的目標

是否成為國有資本投資、運營公司，最終有賴于政府的戰(zhàn)略布局。對于有志于成為國有資本投資公司的國有企業(yè)集團，可以考慮擴大產業(yè)內核，從單一產業(yè)到同類產業(yè)的資源積聚方向轉變。如山東高速集團等從公路向鐵路、軌道交通、機場、港口等大交通產業(yè)領域挺進，依托整體大交通戰(zhàn)略規(guī)劃資源，成為政府大交通戰(zhàn)略的執(zhí)行者。

對于有志于成為國有資本運營公司的國有企業(yè)集團，可以考慮提升布局層次，發(fā)揮國有資本投資引領功能，著力構建一個生機勃勃的大國資生態(tài)圈，從現(xiàn)有持有中小型國資向持有大型產業(yè)集團、從基礎產業(yè)向“基礎產業(yè)+科技金融”的多維賦能方向轉變，用大型產業(yè)集團來夯實運營基礎，用科技金融來提高運營效益。如深圳投控，構建了“科技園區(qū)（筑巢）、深圳科技產業(yè)（引鳳）和科技金融（飛升）”的三位一體的大科技生態(tài)圈，成為深圳市科技之城戰(zhàn)略的執(zhí)行者。

近五年來，在全國200多家中央和省級的國有資本投資、運營公司里，已經涌現(xiàn)出北京國資中心、山西國資公司等資產超3萬億元級的超大國資管理平臺，以及四川發(fā)展、上海國盛等資產超萬億級的特色國資發(fā)展平臺，還有合肥投控、深圳投控等資產超過4000億元的地方國資產業(yè)引領平臺。分析不同發(fā)展水平的國有資本運營平臺后，筆者發(fā)現(xiàn)發(fā)展較好的國有資本運營平臺有很多共同之處。

規(guī)模較大。一般成功的國有資本運營平臺資產規(guī)模超過4000億元，凈資產超過1000億元。超千億的凈資產可以支撐數(shù)千億的低成本融資規(guī)模，吸引和撬動數(shù)倍產業(yè)資金，引領帶動百億級、千億級產業(yè)和項目的強大投資能力。

聚焦戰(zhàn)略。一般成功的國有資本運營平臺不局限于對下屬企業(yè)的管理，更需騰出時間精力對接省市經濟發(fā)展戰(zhàn)略，高站位獲得高質量大發(fā)展。例如，上海國盛打造以對接落實國家戰(zhàn)略和上海重大戰(zhàn)略任務為功能的千億級“基金集群”，成為落實上海市國資國企改革、戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展、軍民融合發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等發(fā)展戰(zhàn)略的重要國資力量。

作用突出。一般成功的國有資本運營平臺是高超專業(yè)水平的“教練員”，可以勝任“主力軍”角色。如合肥投控出資近900億元引進京東方、安世半導體、維信諾、蔚來汽車等重大高精尖項目；浙江國資公司牽頭浙江省17市國資運營聯(lián)盟抱團發(fā)展；深圳國資牽頭40家供應商承接華為榮耀的“牽頭人”角色，山西國資和四川發(fā)展對全省萬億國企債務風險的“壓艙石”角色等。

根據國家發(fā)布的國企改革三年行動實施方案，預計“十四五”期間國有資本投資運營公司的試點將大面積推開，各省企業(yè)集團管理層在戰(zhàn)略選擇國有資本投資和國有資本運營公司時，需統(tǒng)籌考慮自身現(xiàn)狀、區(qū)域現(xiàn)狀和政府戰(zhàn)略，選擇最合適的定位。