文|王娜（國際商務(wù)碩士，國際注冊管理咨詢師，知本咨詢混改研究院主管研究員）

2020年是十三五規(guī)劃的收官之年，是十四五規(guī)劃的規(guī)劃之年，更是國資國企改革三年行動的開局之年，在這樣一個歷史時期中央和地方國企改革政策的完備性到底如何？國企改革政策有哪些特點？在未來國企改革的趨勢到底是什么？

今天我們帶著問題來回顧2020年的國資國企改革相關(guān)政策。

中央層面，以國企改革三年行動為引領(lǐng)

從政策的數(shù)量上來看，2020年根據(jù)知本咨詢混改研究院的統(tǒng)計，中央層面發(fā)布的國企改革政策共115條，與2019年的32條相比呢，呈現(xiàn)一個量級的增長趨。

制圖|知本咨詢

從政策的內(nèi)容上來看，中央層面的政策在國企創(chuàng)新，國資監(jiān)管，綜合性改革，國企混改，法人治理結(jié)構(gòu)，市場化經(jīng)營機制，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)等各個方面都有所涉及，也進一步體現(xiàn)出中央層面國企改革政策體系的完備性。

回顧2020年，在這一年最重要、最全面、最系統(tǒng)的政策是國企改革三年行動方案。

三年行動是未來全國國有企業(yè)改革的首要任務(wù)，同樣也是進一步落實“1＋N”國企改革政策的具體要求。

同時三年行動方案給未來的國資國企改革提出改革方向、重點任務(wù)及時間進度的要求。

從內(nèi)容和范圍上來看三年行動方案并沒有本質(zhì)性的變化，依然是要全面的推行綜合性改革。

從改革的深度上來看，三年行動方案要求國有企業(yè)在推動國資國企改革的過程中，對每一項重點任務(wù)都要落實落地到位。

重點任務(wù)包括九個方面：

完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、推動國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥地推進混合所有制改革、健全市場化經(jīng)營機制、形成以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制、強調(diào)國企創(chuàng)新、推動國有企業(yè)公平的參與市場競爭、推動一系列國企改革的專項行動、加強國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

整體來看，三年行動方案給未來全國國有企業(yè)改革的方向、任務(wù)、目標(biāo)都提出了非常明確的要求。

未來三年國企改革行動的主要方向包括九個部分，根據(jù)這九個方向選擇一些比較重要的，在2020年比較有突出特點，去梳理2020年相關(guān)的國企改革政策。

1、國企改革專項行動“添磚加瓦”，持續(xù)發(fā)力

在2020年在國企改革專項行動中，雙百行動，科改示范行動，對標(biāo)世界一流管理提升行動，區(qū)域性綜合改革行動都在不同程度的推動和深化。

1）雙百行動

雙百行動的正式啟動是2018年的8月，啟動兩年來的時間中，目前針對雙百行動的專項政策僅有四條，其中2020年占了兩條，是2020年初推出的經(jīng)理層成員任期制和契約化管理的操作指引，以及職業(yè)經(jīng)理人制度的操作指引，這兩個操作指引推動了雙百企業(yè)的市場化經(jīng)營機制改革進入了一個攻堅的階段。

從兩個操作指引的內(nèi)容上來看，兩個操作指引將改革的目標(biāo)、基本的流程、改革的要點、改革的關(guān)鍵點都進一步細化到了可執(zhí)行的程度，兩個操作指引是雙百企業(yè)經(jīng)理層市場化改革可以實操落地的指導(dǎo)性的文件。

從兩個操作指引的文件性質(zhì)上來看，是對傳統(tǒng)干部管理機制的實質(zhì)性的沖擊。

因為從市場化的角度去理解這個問題，傳統(tǒng)的干部管理機制是一個非市場化機制，職業(yè)經(jīng)理人制度是當(dāng)前完全市場化的機制，任期制和契約化管理是介于傳統(tǒng)干部管理和職業(yè)經(jīng)理人制度之間的一個相對市場化的機制。

所以無論是任期制和契約化管理還是職業(yè)經(jīng)理人制度，都是對傳統(tǒng)干部管理的實質(zhì)性沖擊。

2）科改示范行動

科改示范行動的正式啟動是2020年，2020年是科改示范行動的改革元年。

從政策上來看，科改示范行動的專項政策目前只有兩條：

2019年12月底發(fā)布的科改行動專項行動方案，是從五個方面來推動科技型企業(yè)的改革，包括完善公司治理機制，健全市場化的選人用人機制，強化激勵約束機制，激發(fā)科技型企業(yè)的創(chuàng)新動能，以及加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這五個方面來推動科技型企業(yè)去進行綜合性改革。

2020年發(fā)布了一項改革政策，同時公布了兩次科改示范行動企業(yè)的名單。其中，一項政策是2020年初發(fā)布的《關(guān)于做好“科改示范行動”入選企業(yè)改革方案備案等有關(guān)事項的通知》，主要是公布了擬選入科改示范行動企業(yè)的208家企業(yè)名單。兩次名單分別是2020年4月、2020年12月國務(wù)院國資委公布科改示范企業(yè)的名單204家、209家。目前科改示范企業(yè)已經(jīng)達到209家，其中央企是142家，地方國有企業(yè)是67家。

3）對標(biāo)世界一流管理提升行動

對標(biāo)世界一流管理提升行動在2013年的時候，中央企業(yè)就已經(jīng)開始啟動并實施了，2019年國家層面對對標(biāo)世界一流管理提升行動加大了力度和深度，2020出臺了《關(guān)于開展對標(biāo)世界一流管理提升行動的通知》，也就是39號文，對對標(biāo)世界一流管理提升行動進一步推動，明確了對標(biāo)世界一流管理提升行動的范圍，這一次不僅是中央企業(yè)要對標(biāo)，地方的重點國有企業(yè)也要對標(biāo)。

同時39號文也明確提出了兩個對標(biāo)方向，一個是要對照世界一流企業(yè)，一個是要對照行業(yè)的先進企業(yè)。

也明確了要怎么對，無論是中央企業(yè)還是地方國有企業(yè)，在對標(biāo)世界一流管理提升行動這個過程中必須要從戰(zhàn)略管理、組織管理、運營管理等八個維度去進行對比，進一步提升國有企業(yè)的管控機制。

39號文對時間進度也進行了明確的要求，對標(biāo)世界一流管理提升行動的最后一個階段是在2022年的年底，與國資國企改革三年行動的時間要求是相統(tǒng)一的。

4）區(qū)域性綜合改革實驗

區(qū)域性綜合改革實驗啟動2019年的7月份，國務(wù)院批準(zhǔn)了上海，深圳，沈陽三個綜合改革試驗區(qū)，這也是第一批區(qū)域性綜合改革試驗區(qū)。

2020區(qū)域性綜合改革試驗行動體現(xiàn)出了兩個特點：

深化第一批：深化深圳區(qū)域性綜合改革試驗區(qū)，國家層面也出臺了相關(guān)的政策，來支持深圳綜改試驗區(qū)的改革政策落地。

啟動第二批：在2020年12月底，國務(wù)院又批準(zhǔn)了青島、杭州、武漢和西安四個區(qū)域性綜合改革試驗區(qū)。

2、加大國企創(chuàng)新-國企創(chuàng)新成為國企改革的重要抓手之一

截至2020年底，中央層面國企創(chuàng)新相關(guān)政策共132條，其中2020年新增了40條，在新增的40條國企創(chuàng)新政策中，主要分布在科技創(chuàng)新與投資科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)權(quán)化，以及科技人才管理等各個方面。

2020年國企創(chuàng)新在科技型企業(yè)創(chuàng)新的各個領(lǐng)域都進行了相關(guān)政策的完善和改革的推動。

對于2020年的國企創(chuàng)新政策，有必要去了解和掌握的一類政策是賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點，包括試點實施方案和試點名單。

這一類的政策為促進科技人員科技創(chuàng)新的能力和活力起到了很大的這個作用。

從這兩個政策來看，目前已經(jīng)確定了40家高等院校和科研機構(gòu)來開展試點。

試點的內(nèi)容主要包括六個方面：賦予科研人員職務(wù)，科技成果所有權(quán)，創(chuàng)新使用權(quán)落實以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策等六個方面。

3、深化混合所有制改革-混合所有制改革持續(xù)縱深推進

深化混合所有制改革截至2020年底的政策數(shù)量是31條，2020年新增4條，雖然2020年新增的政策數(shù)量不多，但這四條混改相關(guān)類的政策，對于推動我國的混合所有制改革具有很強的推動性。

在2020年值得去關(guān)注，在推動混合所有制改革上力度比較大的政策，是國發(fā)14號文，其中有兩點關(guān)于混改的規(guī)定，第一是要鼓勵和支持混合所有制改革試點企業(yè)上市，進一步支持混改企業(yè)做優(yōu)做強做大。

第二是要充分發(fā)揮證券市場的價格估值，國有資產(chǎn)評估結(jié)果在國有產(chǎn)權(quán)交易競價中的作用，是支持國有企業(yè)通過資本市場開展混合所有制改革。

對于混合所有制改革而言，國有企業(yè)需要通過混合所有制改革實現(xiàn)階段性的目標(biāo)，其中一個階段性的目標(biāo)就是上市，所以國發(fā)14號文對于推動混合所有制改革，實現(xiàn)階段性目標(biāo)起到很大的助推作用。

4、完善國有資產(chǎn)管理體制

截至2020年底完善國有資產(chǎn)管理體制相關(guān)的政策是103條，2020年增加了22條。

針對2020年新增的這22項完善國有資產(chǎn)管理方面的相關(guān)的政策，在2020年最具有突破性和創(chuàng)新性的一項政策是《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的修訂。

這是自1991年以來30年間第一次修訂，具有很強的突破性，也具有一定的歷史意義。

在第一次修訂的過程中，雖然是一個征求意見稿，但也明確了一些新增或減少的內(nèi)容。

其中新增資產(chǎn)評估管理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任兩部分，刪減的組織管理、評估程序和評估方法三個部分。

5、完善市場化經(jīng)營機制

截至到2020年底，完善市場化經(jīng)營機制總共有36項政策，其中2020年新增政策3項，這3項主要集中在完善非上市公眾公司股權(quán)激勵和員工持股，以及中央企業(yè)控股上市公司股權(quán)激勵這兩個方面，雖然政策的數(shù)量不多，但是政策的重要程度是非常高的，2020年我們認為比較重要的政策就是178號文，《關(guān)于印發(fā) 的通知》。 中央企業(yè)控股上市公司實施股權(quán)激勵工作指引>

178號文是把國有控股上市公司實施股權(quán)激勵相關(guān)的政策文件，與以往的中央企業(yè)實施股權(quán)激勵的實踐相結(jié)合，從微觀操作的層面上指導(dǎo)中央企業(yè)實施股權(quán)激勵的相關(guān)工作，以進一步推動中央企業(yè)能夠擴大控股上市公司，實施股權(quán)激勵覆蓋面，也幫助中央企業(yè)能夠更好地建立健全中長期激勵機制。

6、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)-確定國企黨委前置研究事項清單邊界內(nèi)容

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的政策數(shù)量不是很多，但是每一項政策對于國有企業(yè)而言都是非常重要的。

針對2020年新增的兩項政策，國企改革的角度中需要深入了解和研究的政策，就是《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（實行）》，對組織設(shè)置、主要職責(zé)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理等各個方面，都進行了明確的規(guī)定，但是從國企改革的角度，需要重點把握的就是在工作條例中明確了對國企中，黨組織決策功能作用的規(guī)定。

其中規(guī)定了六項內(nèi)容，成為各個省市來制定黨委前置研究事項清單的立足點。

地方層面，各地區(qū)改革政策特點凸顯

2020年全國各個地區(qū)國企改革政策一共發(fā)布878條， 幾乎是2019年的三倍。

地方層面是在中央國企改革政策體系的框架之下進行細化和完善的，也進一步落實了中央國企改革政策。

在國企創(chuàng)新綜合性改革、法人治理結(jié)構(gòu)、市場化機制、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、國企混改等各個方面都進行了政策的細化和完善。

與中央層面一樣，地方層面2020年國企創(chuàng)新類的政策也是最多的，進一步體現(xiàn)出2020年國企創(chuàng)新也是地方層面國企改革的主要的方向。

制圖|知本咨詢

1、山東：數(shù)量多、內(nèi)容新

數(shù)量多

2019年和2020年山東出臺的相關(guān)政策數(shù)量都是最多的，位居全國第一。

進一步體現(xiàn)出山東這兩年在國企改革的力度上是非常大的。在國企改革的范圍上也在進一步延展。

制圖|知本咨詢

內(nèi)容新

2020年山東在國企混改方面進行了創(chuàng)新，率先開啟了省屬企業(yè)混合所有制改革后評價工作。

2020年底山東發(fā)布了《省屬企業(yè)混合所有制改革后評價工作實施辦法》，主要目的是為了客觀評價企業(yè)混改后的工作成效，最終實現(xiàn)以混促改的目的。

2、廣東：積極部署國企改革三年行動，持續(xù)深化改革

截至2020年底，廣東相關(guān)的國資國企改革政策共185條，其中2020年增加93條。

從政策的內(nèi)容上來看，包括國企創(chuàng)新、國資監(jiān)管市場化經(jīng)營機制、國企混改等各個方面。

廣東地區(qū)在2020年國企創(chuàng)新類的政策也是最多的，可以體現(xiàn)出廣東地區(qū)2020年將國企創(chuàng)新作為國企改革的重要抓手。

部署國企改革三年行動

廣東地區(qū)是第一個緊隨中央層面國企改革三年行動方案發(fā)布的本地區(qū)的國企改革三年行動方案。

廣東的三年行動方案是從六個方面21條舉措來為廣東的省屬企業(yè)描繪了未來三年國企改革行動重點方向：優(yōu)化國有資本布局和結(jié)構(gòu)、推動混合所有制改革、健全市場化的經(jīng)營機制、完善公司治理機制、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強黨內(nèi)國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。

深化混合所有制改革

2020年廣東推出了自身的混改操作指引以及混改三年行動計劃。

廣東地區(qū)的操作指引保持了與中央層面《中央企業(yè)混合所有制操作指引》的一致性，但是廣東也凸顯出自己的特點。

最突出的特點是廣東的混改操作指引對混改的戰(zhàn)略思考，在混改操作指引中進行了明確的規(guī)定，將混改戰(zhàn)略提升到新的高度。

主要體現(xiàn)在混改操作指引中明確提出了四個基本原則，其中一個原則是要突出戰(zhàn)略引領(lǐng)。

廣東的混改操作指引為廣東的省屬國有企業(yè)混改明確了四個方向：明確了國有企業(yè)混改的目的、明確了混改企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計要義、明確了投資者選擇的標(biāo)準(zhǔn)、明確混改之前要進行業(yè)務(wù)整合。

兩類公司改革下沉

廣東地區(qū)2020年不僅在推動省屬兩類公司改革上增大力度，也將兩類公司改革繼續(xù)下沉，推動廣州和深圳市屬兩類公司改革。

省級層面上廣東發(fā)布了《廣東省國資委授權(quán)放權(quán)清單》，主要對各省屬企業(yè)，對兩類公司以及特定的企業(yè)給予了不同范圍不同程度的授權(quán)。

3、上海：積極推動國企改革三年行動，加大國企創(chuàng)新力度

截至2020年底，上海地區(qū)國企改革相關(guān)政策共115條，其中2020年新增42條。

內(nèi)容上涉及到國企改革的方方面面，每一個政策類型都有所涉及，2020年上海地區(qū)在國企創(chuàng)新方面上出臺的政策是最多的。

推動國企改革三年行動

針對上海地區(qū)的相關(guān)政策特點，2020年底上海市推出了自己的國企改革行動方案，主要舉措體現(xiàn)在以下五個注重上：

注重加強黨的引領(lǐng)，加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)；

注重以完善公司治理為核心，重點強調(diào)的是要切實加強落實董事會建設(shè)，要發(fā)揮外派內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的這樣一種優(yōu)勢；

注重以優(yōu)化布局為關(guān)鍵，強調(diào)持續(xù)推進上海市的三大任務(wù)，一個平臺的落實和落地，同時要實施三大產(chǎn)業(yè)四大品牌的戰(zhàn)略；

注重以提高效率為目標(biāo)，關(guān)鍵要深化混合所有制改革，同時要提高國有資本的運營效率，還要積極推動企業(yè)自主創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新的動能；

注重以強化激勵為保障，強調(diào)健全市場化經(jīng)營機制，積極完善企業(yè)的長效激勵約束機制。

加大國企創(chuàng)新力度

截至2020年底，上海發(fā)布的相關(guān)國企創(chuàng)新政策共21條，主要集中在科技創(chuàng)新、科技投資、科技人才管理三個方面。

相比其他地區(qū)2020年上海在國企創(chuàng)新領(lǐng)域比較突出的特點，是根據(jù)上海自身發(fā)展的需求鼓勵設(shè)立和發(fā)展外資研發(fā)中心。

2020年底上海推出了《上海市鼓勵設(shè)立和發(fā)展外資研發(fā)中心的規(guī)定》，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵外資在上海設(shè)立研發(fā)中心，設(shè)立開放的創(chuàng)新平臺。

上海鼓勵設(shè)立和發(fā)展外資研發(fā)中心的目的是希望能夠積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的過程中，也能夠聚集全球的創(chuàng)新資源來推動上海市的改革創(chuàng)新。

4、四川：深化兩類公司改革，加大國企創(chuàng)新力度

截至2020年底，四川地區(qū)發(fā)布的國企改革相關(guān)政策119條，其中2020年31條，政策的類型和內(nèi)容上四川地區(qū)是在中央政策體系的框架下進一步去細化和完善。

2020年出臺的國企創(chuàng)新領(lǐng)域政策數(shù)量是最多的。

深化兩類公司改革

2020年初四川發(fā)布了《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省國有資本投資、運營公司改革試點實施方案的通知 》，是在中央23號文的框架體系下進一步完善的，同時也突出一定的四川特色：明確了兩類公司黨組織的隸屬關(guān)系；規(guī)范了治理結(jié)構(gòu)中明確董事會成員的構(gòu)成數(shù)量，提出董事會成員一般為7~9人，其中對監(jiān)事會并沒有做更多的要求；在監(jiān)督與約束機制的過程中要強調(diào)責(zé)任追究機制。

在政策的導(dǎo)向下的四川的兩類公司改革實踐，兩類公司試點企業(yè)目前達到了六家，與其他地區(qū)相比屬于中上的位置，所以四川地區(qū)在兩類公司改革的力度上是相對比較大的。

加大國企創(chuàng)新力度

2020年四川的國企創(chuàng)新主要集中在科技創(chuàng)新與科技投資領(lǐng)域，同時在科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，科技人才管理中，也在相應(yīng)的政策上進行細化和完善。

相比其他地區(qū)，四川地區(qū)在2020年比較特色的是深入推進全面創(chuàng)新改革試驗工作。

2020年7月四川發(fā)布了《四川省深入推進全面創(chuàng)新改革試驗實施方案》和《四川省深入推進全面創(chuàng)新改革實驗重點事項清單》

目前，我國國企改革政策的頂層設(shè)計已經(jīng)非常完善，國企改革的目標(biāo)和路徑也非常的清晰，國有企業(yè)應(yīng)該乘風(fēng)破浪，積極推動國資國企改革。

編輯丨葉子