作者：陳光愿 公司商事法律部

本文為更新后的第二版，《淺析私募股權(quán)投資基金國(guó)有屬性認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)》第一版發(fā)布于2020年7月24日。本文主要更新有限合伙型基金的監(jiān)管內(nèi)容，并且以后將根據(jù)法律的更新以及主管部門的監(jiān)管規(guī)定演變不斷更新。關(guān)于私募股權(quán)投資基金"國(guó)有屬性"的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，法律并沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，各個(gè)部門出臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，給法律實(shí)務(wù)操作帶來(lái)諸多困擾。本文梳理相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、部門答復(fù)及實(shí)踐案例，以私募股權(quán)投資基金組織形式的分類為切入點(diǎn)，討論私募股權(quán)投資基金國(guó)有屬性認(rèn)定問題。

一、私募股權(quán)投資基金的類型

私募股權(quán)投資基金根據(jù)組織形式不同，可以分為公司型基金、合伙型基金和契約型基金。對(duì)股權(quán)投資基金而言，不同的組織形式?jīng)Q定了不同的運(yùn)作特點(diǎn)，也受到不同程度的監(jiān)管。公司型股權(quán)投資基金采用公司作為載體，系企業(yè)法人實(shí)體。投資者是公司股東，以其投資限額對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。公司型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性認(rèn)定，可以適用《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部令第32號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱"32號(hào)令"）。合伙型股權(quán)投資基金采用有限合伙企業(yè)作為載體，不具有獨(dú)立的法人地位。投資者作為合伙人參與投資，由普通合伙人對(duì)合伙債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，有限合伙人對(duì)合伙債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，基金管理人負(fù)責(zé)具體的投資運(yùn)作。合伙型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性認(rèn)定存在爭(zhēng)議，難以確定具體適用的法律。契約型股權(quán)投資基金是基于一定的信托契約而成立的基金，不存在法律實(shí)體，在工商部門登記的主體是該契約型基金的管理人。對(duì)于契約型基金的國(guó)有屬性認(rèn)定，這一塊屬于法律監(jiān)管的空白。

二、關(guān)于國(guó)有屬性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定

從上述規(guī)定來(lái)看，各部門關(guān)于國(guó)有屬性認(rèn)定未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且各部門出臺(tái)的規(guī)定之間存在沖突，國(guó)有屬性的認(rèn)定究竟以何規(guī)定為準(zhǔn)尚無(wú)法確定。

三、私募股權(quán)投資基金國(guó)有屬性的認(rèn)定

（一）公司型股權(quán)投資基金公司型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性認(rèn)定同普通的公司，根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱"國(guó)資委"）的官方回復(fù)，公司國(guó)有屬性認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適用32號(hào)令。（二）合伙型股權(quán)投資基金那么對(duì)于合伙型股權(quán)投資基金，國(guó)有屬性如何認(rèn)定呢？根據(jù)國(guó)資委的答復(fù)："32號(hào)令適用范圍是依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立的公司制企業(yè)。國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓有限合伙企業(yè)份額的監(jiān)督管理另行規(guī)定。"基于此，合伙企業(yè)的國(guó)有屬性認(rèn)定并不能適用32號(hào)令的規(guī)定。但是，國(guó)資委回復(fù)："32號(hào)令第 4 條是針對(duì)公司制企業(yè)中的國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制等情形進(jìn)行分類，合伙企業(yè)中合伙人的權(quán)益和義務(wù)應(yīng)以合伙協(xié)議中的約定為依據(jù)。"筆者認(rèn)為可以在合伙協(xié)議約定的基礎(chǔ)上，根據(jù)合伙人的權(quán)益和義務(wù)，參照32號(hào)令第四條認(rèn)定合伙型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性。

基于公司制企業(yè)的國(guó)有屬性認(rèn)定已有明確規(guī)定，本文從公司制企業(yè)任合伙人的角度討論合伙型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性。因普通合伙人和有限合伙人對(duì)合伙企業(yè)的影響力存在差異，故作以下分類討論：

1.若具有國(guó)有屬性的企業(yè)擔(dān)任合伙型私募基金的GP，則該合伙型私募基金的國(guó)有屬性如何認(rèn)定？私募基金管理人并不排斥具有國(guó)有屬性的企業(yè)，但是具有國(guó)有屬性的企業(yè)能否擔(dān)任普通合伙人，國(guó)內(nèi)專家、學(xué)者對(duì)此一直爭(zhēng)論不休。通常認(rèn)為的國(guó)有企業(yè)概念比較寬泛，包含國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)等，這個(gè)解釋和全國(guó)人大法工委的解釋比較接近。因此，作為國(guó)有資本的投資人，為避免出資公司在實(shí)務(wù)中被認(rèn)定為國(guó)有控股公司，往往通過修改其在出資公司的持股比例，以繞開32號(hào)令的監(jiān)管。于是，對(duì)南京揚(yáng)子江投資基金管理有限公司、北京市政府投資引導(dǎo)基金管理有限公司、福建省國(guó)改投資基金管理有限公司等國(guó)有控股企業(yè)擔(dān)任合伙企業(yè)普通合伙人的情況，人們往往會(huì)覺得這樣的操作違反了《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》（"《合伙企業(yè)法》"）第3條，即國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人。

根據(jù)《公司法》第64條規(guī)定："本法所稱國(guó)有獨(dú)資公司，是指國(guó)家單獨(dú)出資、由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。"結(jié)合筆者的檢索，人民政府履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司工商登記企業(yè)類型為"有限責(zé)任公司(國(guó)有獨(dú)資)"，"有限責(zé)任公司(國(guó)有獨(dú)資)"設(shè)立的全資子公司，工商登記企業(yè)類型并非"有限責(zé)任公司(國(guó)有獨(dú)資)"，而是登記為"有限責(zé)任公司（非自然人投資或控股的法人獨(dú)資）或其他有限責(zé)任公司"。司法實(shí)務(wù)中，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司采取的是限縮解釋，僅限于政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。那么國(guó)有企業(yè)究竟是什么樣性質(zhì)的企業(yè)呢？是否包含國(guó)有控股公司呢？實(shí)踐中已有多例國(guó)有控股公司登記為普通合伙人的情況，這種情況是否違反合伙企業(yè)法規(guī)定呢？針對(duì)國(guó)有控股公司登記為普通合伙人的情況，國(guó)內(nèi)諸多律師、學(xué)者普遍認(rèn)為國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)和國(guó)有獨(dú)資公司一樣做限縮解釋，即國(guó)有企業(yè)按照《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊(cè)類型的規(guī)定》第三條規(guī)定，僅指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有，并按《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織。若采取此解釋，則國(guó)有企業(yè)顯然不包括國(guó)有控股公司，國(guó)有控股公司擔(dān)任合伙型私募股權(quán)基金普通合伙人也就沒有違反合伙企業(yè)法的規(guī)定。多地市場(chǎng)監(jiān)督局也表示國(guó)有控股公司擔(dān)任合伙企業(yè)普通合伙人的架構(gòu)不存在登記注冊(cè)方面的障礙。即使國(guó)有企業(yè)不包含國(guó)有控股公司，那么國(guó)有控股公司作為普通合伙人的股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性如何認(rèn)定呢？目前并無(wú)關(guān)于合伙企業(yè)國(guó)有屬性認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定，但筆者認(rèn)為可以在合伙人的權(quán)益和義務(wù)確定的基礎(chǔ)上，參照適用32號(hào)令、《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有企業(yè)認(rèn)定問題有關(guān)意見的函》和《關(guān)于實(shí)施<上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行管理規(guī)定>有關(guān)問題的函》的規(guī)定，從持有份額和控制權(quán)兩個(gè)方面認(rèn)定合伙型私募股權(quán)基金的國(guó)有屬性。符合以下情況的企業(yè)，可以構(gòu)成國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)：若（1）國(guó)有控股公司對(duì)合伙企業(yè)出資，擁有合伙份額比例超過50%的各級(jí)子企業(yè)；（2）國(guó)有控股公司對(duì)合伙企業(yè)出資，合伙份額比例未超過50%，但合伙份額大于其他任一合伙人，且通過合伙協(xié)議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。實(shí)踐中，也有律師認(rèn)為國(guó)有控股公司作為私募股權(quán)基金的普通合伙人，持有的合伙份額很低，不能僅因?yàn)閾?dān)任普通合伙人，對(duì)合伙企業(yè)控制力大就認(rèn)定為國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)。但筆者認(rèn)為，這種控制以及背后所需承擔(dān)的無(wú)限連帶責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將此類型的企業(yè)納入監(jiān)管范圍。

根據(jù)筆者日前向南京國(guó)資委電話咨詢的結(jié)果來(lái)看，政府或國(guó)有獨(dú)資公司在有限合伙型基金設(shè)立時(shí)不應(yīng)該注入大量資金，持有過多份額，應(yīng)該分散投資并引入社會(huì)資本，在設(shè)立基金階段接受國(guó)資委的監(jiān)管。在有限合伙型基金已經(jīng)設(shè)立且政府持有50%以上份額的前提下，南京國(guó)資委認(rèn)為應(yīng)由政府或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)委派至投資委員會(huì)的成員履行國(guó)資監(jiān)管職責(zé)，并回復(fù)無(wú)明確的審批/備案程序供參照。

2.若國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司擔(dān)任合伙型私募基金的LP，則該私募基金是否具有國(guó)有屬性？國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司作為有限合伙人的股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性如何認(rèn)定呢？擔(dān)任有限合伙人的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司無(wú)需考慮擔(dān)任普通合伙人的特殊限制和要求，但若未擔(dān)任執(zhí)行事務(wù)合伙人，盡管持有很大的合伙份額，對(duì)合伙企業(yè)的控制力還是很小。筆者認(rèn)為，結(jié)合合伙協(xié)議的約定，國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司在合伙型私募基金的權(quán)益和義務(wù)符合以下情況的，該私募基金可以構(gòu)成國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)：若（1）國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司對(duì)合伙企業(yè)出資，擁有合伙份額比例超過50%的各級(jí)子企業(yè)；（2）國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司對(duì)合伙企業(yè)出資，合伙份額比例未超過50%，但合伙份額大于其他任一合伙人，且通過合伙協(xié)議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。若國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司擔(dān)任有限合伙人，但擁有的合伙份額比例未達(dá)到上述要求的，不宜認(rèn)定為國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)。（三）契約型股權(quán)投資基金契約型股權(quán)投資基金沒有法律實(shí)體，也無(wú)具體規(guī)定以認(rèn)定其國(guó)有屬性。筆者認(rèn)為可以參照上文合伙型股權(quán)投資基金國(guó)有屬性認(rèn)定的思路，從持有份額和控制權(quán)兩個(gè)方面認(rèn)定契約型股權(quán)投資基金的國(guó)有屬性。

四、關(guān)于《有限合伙企業(yè)國(guó)有權(quán)益登記暫行規(guī)定》的出臺(tái)

為加強(qiáng)有限合伙企業(yè)國(guó)有權(quán)益登記管理，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面反映有限合伙企業(yè)國(guó)有權(quán)益狀況，國(guó)資委于2020年2月7日出臺(tái)《有限合伙企業(yè)國(guó)有權(quán)益登記暫行規(guī)定》（下稱"《權(quán)益登記規(guī)定》"）?！稒?quán)益登記規(guī)定》的出臺(tái)是為了規(guī)定和明確有限合伙企業(yè)國(guó)有權(quán)益登記管理的相關(guān)事項(xiàng)，增加有限合伙企業(yè)國(guó)有背景出資人的相關(guān)信息報(bào)送義務(wù)，并不涉及有限合伙企業(yè)國(guó)有屬性認(rèn)定問題，故合伙型私募股權(quán)基金國(guó)有屬性認(rèn)定問題仍需相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)定，提出具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。