作者：蘭臺律師事務(wù)所 商事合規(guī)團隊

　　一提到國有企業(yè)的監(jiān)管主體，絕大多數(shù)人首先想到的便是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國務(wù)院國資委”，地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會簡稱“地方國資委”，國務(wù)院國資委與地方國資委合稱“國資委”）。然而實際上，我國對國有企業(yè)實行多頭監(jiān)管，國有企業(yè)的監(jiān)管主體除了國資委，還包括財政部門等經(jīng)本級人民政府授權(quán)的其他代表本級人民政府對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)的部門、機構(gòu)。需要特別說明的是，本文介紹的國有企業(yè)監(jiān)管體系特指國有企業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，不包括國有企業(yè)的業(yè)務(wù)監(jiān)管和人事管理。同時，對于處于特別監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)，由相應(yīng)行業(yè)監(jiān)管部門實施業(yè)務(wù)合規(guī)監(jiān)管，比如中國銀行保險監(jiān)督管理委員會就負責(zé)國有銀行、保險公司的業(yè)務(wù)監(jiān)管。

　　一、國有資產(chǎn)分類

　　要想搞清楚國有企業(yè)的監(jiān)管體系，首先需要明確我國國有資產(chǎn)的分布，而國有企業(yè)占有的國有資產(chǎn)只是我國國有資產(chǎn)版圖的一部分。

　　國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，即國家以各種形式進行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈、憑借國家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認定的各種類型的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。

　　國有資產(chǎn)可以分為三大類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。

　　（一）經(jīng)營性國有資產(chǎn)

　　經(jīng)營性國有資產(chǎn)，是指從事產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營等服務(wù)活動，以營利為目的，依法經(jīng)營和使用的，產(chǎn)權(quán)屬于國家所有的一切財產(chǎn)。國有企業(yè)占有的國有資產(chǎn)，主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)中最重要、最活躍的部分，是國有資產(chǎn)收益不斷增長的源泉，是國有資產(chǎn)增量不斷擴大的基礎(chǔ)，也是國有資產(chǎn)管理的重點對象。經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要有以下特征：

　　1．效益性

　　經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有資本的一般屬性，即逐利性，追求利潤的最大化；但國有資本的逐利性受社會主義國家職能制約，不能唯利是圖。既要講究微觀效益，更要講究宏觀效益，而且微觀效益要服從于宏觀效益。總體上講要有效益，但根據(jù)國家意志，為了給其他企業(yè)或行業(yè)的盈利創(chuàng)造條件，有的企業(yè)或資本也可能微利、無利甚至虧損。

　　2．流動性

　　資本的增值只能在資本的不斷運動中實現(xiàn)。資本的流動有兩個層次，一個是企業(yè)內(nèi)部流動，另一個是資本的社會性流動。深圳、上海兩個股票交易所的股票交易、企業(yè)的兼并轉(zhuǎn)讓、新企業(yè)的設(shè)立和老企業(yè)的破產(chǎn)等都是資本的社會性流動。

　　3．經(jīng)營方式的多樣性

　　由于行業(yè)特點、技術(shù)基礎(chǔ)、企業(yè)管理水平、生產(chǎn)規(guī)模、區(qū)域環(huán)境等方面的差別，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式不可能整齊劃一，而是多樣性的。當(dāng)前，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要經(jīng)營方式有獨立經(jīng)營、委托經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營等。

　　（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)

　　行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱。包括行政單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。

　　行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要配置于社會的非生產(chǎn)領(lǐng)域，其使用不應(yīng)以營利為目的，而只能以服務(wù)為根本目標(biāo)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一般由財政的基本建設(shè)、行政、事業(yè)費等支出形成，單位在使用期間不計提折舊。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用過程中，要加強管理，厲行節(jié)約，高效服務(wù)，減少不必要的資產(chǎn)殘損、流失，保障國有資產(chǎn)的安全完整。

　?。ㄈ┵Y源性國有資產(chǎn)

　　資源性國有資產(chǎn)是指在人們現(xiàn)有的知識、科技水平條件下，通過開發(fā)使用能帶來一定經(jīng)濟價值的國有自然資源。資源性國有資產(chǎn)的范圍是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷變化的。當(dāng)一種國有資源由于科技水平較低，人們對其尚未認識，也不能帶來一定經(jīng)濟價值的時候，這種自然資源還不能稱為資源性資產(chǎn)。自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源性國有資產(chǎn)一般要具備以下條件：一是處于自然界的某一存置空間；二是能用貨幣計量；三是能為人們所擁有和控制；四是能為人類帶來經(jīng)濟效益；五是能夠用現(xiàn)代技術(shù)取得。資源性國有資產(chǎn)主要有以下特征：

　　1．品種的稀缺性

　　如我國已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源僅168種左右，有些重要的礦種，如鉻鐵礦、金剛石、鉑礦等，比較少見或者短缺。

　　2．?dāng)?shù)量的有限性

　　如我國耕地面積只占世界耕地總面積的7%，林地面積和森林蓄積量及淡水資源占世界資源總量的比例也明顯偏小。

　　3．分布的失衡性

　　我國的資源分布很不均衡，比如水利資源大部分集中在西南，煤炭資源大部分蘊藏于華北等。從總的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)資源比較豐富，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)資源特別是礦產(chǎn)資源比較匱乏。

　　二、國有企業(yè)的監(jiān)管格局

　　國有企業(yè)的監(jiān)管實際上是指國家對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，所謂企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。企業(yè)的國有資產(chǎn)當(dāng)然屬于國家所有，對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)管的目的則是加強國家對國有資產(chǎn)的保護，確保國有資產(chǎn)保值增值。

　　總體來說，國有企業(yè)的監(jiān)管格局是由兩條脈絡(luò)交叉構(gòu)成的。縱向上，國有企業(yè)分為中央國有企業(yè)和地方國有企業(yè)，分別由中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管。橫向上，國有企業(yè)又可分為一般國有企業(yè)和特殊國有企業(yè)（如金融類國有企業(yè)、文化類國有企業(yè)），分別由相應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管，本文以下部分將進行具體介紹。

　　根據(jù)國有企業(yè)監(jiān)管歸口的不同，我國國有企業(yè)現(xiàn)有的監(jiān)管格局主要可劃分為三類：

　　1．由國務(wù)院國資委監(jiān)管的國有企業(yè)（以下簡稱“央企”）；

　　2．由財政部監(jiān)管的三類國有企業(yè)：中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)、中央金融企業(yè)、以及財務(wù)關(guān)系在財政部單列的其他國有企業(yè)；

　　3．由地方（地方國資委、地方財政部門、地方文化資產(chǎn)監(jiān)管部門等）監(jiān)管的地方國有企業(yè)。

　　三、國有企業(yè)監(jiān)管新趨勢

　　在國有企業(yè)進行公司制改革以前，國有企業(yè)的組織形式一般是全民所有制企業(yè)，最常見的國有企業(yè)就是“XX廠”，這是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。在這個時期，企業(yè)和政府的關(guān)系是：政府或者政府主管部門依照國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一對企業(yè)下達指令性計劃，保證企業(yè)完成指令性計劃所需的計劃供應(yīng)物資，審查批準(zhǔn)企業(yè)提出的基本建設(shè)、重大技術(shù)改造等計劃；任免、獎懲廠長，根據(jù)廠長的提議，任免、獎懲副廠級行政領(lǐng)導(dǎo)干部，考核、培訓(xùn)廠級行政領(lǐng)導(dǎo)干部?？梢姡@一時期國家對國有企業(yè)的管控極緊。

　　2015年8月24日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號）明確：國家要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。大力推進依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化管理方式，改進考核體系和辦法，提高監(jiān)管的科學(xué)性、有效性。

　　四、不同監(jiān)管主體監(jiān)管的國有企業(yè)范圍

　?。ㄒ唬﹪鴦?wù)院國資委監(jiān)管的國有企業(yè)

　　1．國資委的職權(quán)

　　要談國資委對國有企業(yè)的監(jiān)管權(quán)，首先，我們需明確一下國資委的法定職權(quán)。

　　2003年4月6日，國務(wù)院國資委成立。國務(wù)院國資委的前身是隸屬于財政部的國有資產(chǎn)管理局。國務(wù)院國資委是國務(wù)院的直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)，代表國家履行出資人職責(zé)，對所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值進行監(jiān)督。國務(wù)院國資委的主要職責(zé)包括：

　　根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)，加強國有資產(chǎn)的管理工作。

　　承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。建立和完善國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，制訂考核標(biāo)準(zhǔn)，通過統(tǒng)計、稽核對所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管，負責(zé)所監(jiān)管企業(yè)工資分配管理工作，制定所監(jiān)管企業(yè)負責(zé)人收入分配政策并組織實施。

　　指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組，推進國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　通過法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負責(zé)人進行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機制，完善經(jīng)營者激勵和約束制度。

　　負責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益，參與制定國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作。

　　按照出資人職責(zé)，負責(zé)督促檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實國家安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等工作。

　　負責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，起草國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對地方國有資產(chǎn)管理工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

　　承辦國務(wù)院交辦的其他事項。

　　國務(wù)院國資委雖然名為“監(jiān)管國有資產(chǎn)”，但截至2019年底，歸屬國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企僅97家。另有80余個中央部門的數(shù)千家國有企業(yè)、行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)，以及中央所屬的金融類資產(chǎn)，均不在國務(wù)院國資委監(jiān)管范圍之內(nèi)。例如，一家開發(fā)性金融機構(gòu)、兩家政策性銀行、四大金融資產(chǎn)管理公司等國家金融機構(gòu)的資產(chǎn)直接歸口財政部管理；中央級電視臺和報刊，實際歸相應(yīng)的主辦單位監(jiān)管，其資產(chǎn)和資產(chǎn)保值增值情況只是在財政部登記備案；中央文化企業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管則具體由財政部科教和文化司（中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）負責(zé)。

　　2．國務(wù)院國資委監(jiān)管97家央企

　　截至2020年3月底，國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企共97家，主要涉及軍工、石油石化、鋼鐵、電力、機械設(shè)備制造、通信、航空運輸、水運、建筑施工、投資和商貿(mào)企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營型的科技型企業(yè)等領(lǐng)域。97家實業(yè)類央企名單如下（來源為國務(wù)院國資委網(wǎng)站公示的央企名錄）：　　

　　需注意的是，97家央企中，有兩例機構(gòu)主體性質(zhì)為事業(yè)單位的特殊央企，即中國冶金地質(zhì)總局和中國煤炭地質(zhì)總局。

　　根據(jù)《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案〉的通知》（國資發(fā)綜合〔2016〕252號），按照功能定位以及經(jīng)營性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點等劃分，央企原則上可以分為三類：

　?。?）商業(yè)競爭類央企。是指主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類中央企業(yè)，該類央企以經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)，兼顧社會效益，基本涵蓋了中糧集團、五礦集團等大部分央企。

　　（2）特定功能類央企。是指主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類中央企業(yè)。特定功能類央企以服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為主要目標(biāo)，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，包括石油石化、電力、通訊等領(lǐng)域央企，如中石油、中石化、中國移動、中國聯(lián)通等。

　?。?）公益類央企。是指以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的，實現(xiàn)社會效益最大化的公益類中央企業(yè)，如中儲棉、中儲糧等。

　?。ǘ┴斦勘O(jiān)管的國有企業(yè)

　　《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》）第十一條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級人民政府履行出資人職責(zé)的機構(gòu)、部門，以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機構(gòu)?！?/p>　　前述第十一條所稱的“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)”，是特指按照全國人大通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案建立的國務(wù)院國資委，以及地方政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的地方國資委。

　　鑒于我國國有資產(chǎn)數(shù)量巨大，分布在不同的領(lǐng)域和行業(yè)，國務(wù)院和地方人民政府在授權(quán)國資委履行出資人職責(zé)的同時，還根據(jù)需要授權(quán)其他有關(guān)部門、機構(gòu)對特別領(lǐng)域的國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。例如，按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)財政部對金融行業(yè)的國有資產(chǎn)、中國出版集團公司、中國煙草總公司等企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。

　　此外，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（國務(wù)院令第588 號）第六條第二款的規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)較少的市、自治州，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以不單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十一條第二款“國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他有關(guān)部門、機構(gòu)，代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”的規(guī)定符合目前的實際情況，也為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的進一步完善留出空間。國務(wù)院和地方人民政府授權(quán)對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的其他部門、機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府依法切實履行好出資人職責(zé)。

　　根據(jù)前述，財政部門可經(jīng)人民政府授權(quán)，從“財”的方面代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。財政部監(jiān)管的企業(yè)主要可分為三類，即部屬中央企業(yè)、中央金融企業(yè)以及財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)。財政部監(jiān)管的中央級企業(yè)與國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企共同構(gòu)成了廣義上的“中央企業(yè)”。

　　1．部屬中央企業(yè)

　　部屬企業(yè)即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共涉及80余個部門的6000多家企業(yè)。現(xiàn)在的部屬中央企業(yè)一般是中央部委下屬事業(yè)單位所辦或行政單位后勤服務(wù)中心等成立的企業(yè)。

　　部屬中央企業(yè)可分為以下四類：

　　（1）中央行政單位出資的所屬企業(yè)（不含文化企業(yè)）。該類企業(yè)由財政部行政政法司負責(zé)監(jiān)管。

　?。?）中央事業(yè)單位出資的所屬企業(yè)。該類企業(yè)由財政部科教和文化司負責(zé)監(jiān)管。

　　（3）既有中央行政單位出資又有中央事業(yè)單位出資的企業(yè)。對于該類企業(yè)，因為存在多個出資人，需根據(jù)“出資金額占比孰高”的原則確定由行政政法司或科教和文化司負責(zé)。

　?。?）中央文化企業(yè)。財政部科教和文化司負責(zé)中央文化企業(yè)的監(jiān)管。需要注意的是，因為中央文化企業(yè)涉及宣傳導(dǎo)向工作的特殊性，監(jiān)管體系比較復(fù)雜。中共中央宣傳部（“中宣部”）、財政部于2017年1月22日印發(fā)了專門的監(jiān)督管理辦法即《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（中宣發(fā)〔2017〕3號），明確了我國建立黨委和政府監(jiān)管有機結(jié)合、中宣部有效主導(dǎo)、財政部代表國務(wù)院有效履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作機制，中宣部、財政部切實加強對中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動實現(xiàn)管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。因此，中宣部和財政部均系中央文化企業(yè)的監(jiān)管主體。例如，中央文化企業(yè)涉及重組整合、股改上市、重大投融資活動、法定代表人變更等事項，須報中宣部同意。又如，中央文化企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在征求行業(yè)管理部門意見后，需取得中宣部和財政部的同意后才可實施。中央文化企業(yè)涉及章程制定和修改、注冊資本增減、重組整合、破產(chǎn)解散、改制上市、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)、組建集團、發(fā)行債券、法定代表人變更等重大資產(chǎn)變動事項，須報經(jīng)主管部門審核同意后報財政部審批。我們可以發(fā)現(xiàn)，中央文化企業(yè)一般都有一個行業(yè)主管部門，例如法律出版社有限公司的行業(yè)主管部門即為司法部。涉及中央文化企業(yè)的相關(guān)重大事項，中央文化企業(yè)在報請財政部和/或中宣部之前需先征求行業(yè)主管部門的意見。

　　根據(jù)財政部官網(wǎng)發(fā)布的《財政部辦公廳 中宣部文改辦關(guān)于報送2018年中央文化企業(yè)改革發(fā)展情況報告的通知》（財辦文〔2019〕26號）附件2的《文化企業(yè)名單》，財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)共計115家，包括資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系在財政部單列的3家企業(yè)即中國出版集團有限公司、中國對外文化集團有限公司、中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司。

　　財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)中央文化企業(yè)名單

　　2．中央金融企業(yè)

　　我國現(xiàn)行法律對金融企業(yè)的概念并未作出統(tǒng)一性的規(guī)定。

　　根據(jù)2008年1月1日正式實施的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)評估監(jiān)督管理暫行辦法》（財政部令[2007]第47 號）第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立，并占有國有資產(chǎn)的金融企業(yè)、金融控股公司、擔(dān)保公司（以下簡稱金融企業(yè)）的資產(chǎn)評估，適用本辦法。

　　根據(jù)2009年5月1日正式實施的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財政部令第54 號）第二條第二款規(guī)定，金融企業(yè)包括所有獲得金融業(yè)務(wù)許可證的企業(yè)和金融控股（集團）公司。

　　根據(jù)2014年7月6日正式實施的《財政部關(guān)于進一步明確國有金融企業(yè)直接股權(quán)投資有關(guān)資產(chǎn)管理問題的通知》（財金〔2014〕31號）第一條第一款規(guī)定，國有金融企業(yè)，包括所有獲得金融業(yè)務(wù)許可證的國有企業(yè)、國有金融控股公司、國有擔(dān)保公司以及其他金融類國有企業(yè)。

　　根據(jù)2018年3月1日正式實施的《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》（財金〔2018〕9 號）第二條第二款規(guī)定，國有金融企業(yè)包括所有獲得金融業(yè)務(wù)許可證的國有企業(yè)，以及國有金融控股公司、國有擔(dān)保公司和其他金融類國有企業(yè)。

　　根據(jù)2019年12月20日正式實施的《財政部關(guān)于進一步明確國有金融企業(yè)增資擴股股權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（財金〔2019〕130號）第一條第一款規(guī)定，國有金融企業(yè)是指國家可實際控制的金融企業(yè)（包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，主權(quán)財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實質(zhì)性開展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機構(gòu)），即通過出資或投資關(guān)系、協(xié)議、其他安排，能夠?qū)嶋H支配金融企業(yè)行為，包括獨資、全資、絕對控股、實際控制等情形。至此，國家對與國有金融企業(yè)，明確強調(diào)了控股和實際控制標(biāo)準(zhǔn)。

　　關(guān)于中央金融企業(yè)的定義，參看已經(jīng)失效的《中央金融企業(yè)負責(zé)人職務(wù)消費管理暫行辦法》，中央金融企業(yè)是指由國務(wù)院及其授權(quán)機構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨資或國有控股金融企業(yè)。

　　從中央金融企業(yè)國資管理歸屬上看，中央金融企業(yè)主要由財政部或國務(wù)院授權(quán)的其他機構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)。

　　根據(jù)財政部在其官方網(wǎng)站公布的中央金融企業(yè)名錄，中央金融企業(yè)共23家，包括：

　　如上所述，中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（簡稱“中央?yún)R金公司”）代表國家依法行使對國有商業(yè)銀行等重點金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。中央?yún)R金公司總部設(shè)在北京，是依據(jù)《中華人民共和國公司法》由國家出資設(shè)立的國有獨資公司，不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，不干預(yù)其控股的國有重點金融企業(yè)的日常經(jīng)營。

　　目前，23家中央金融企業(yè)中，中央?yún)R金公司控股參股的企業(yè)多達10家，包括國家開發(fā)銀行、中國工商銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國光大銀行股份有限公司、中國出口信用保險公司、中國再保險（集團）股份有限公司、中國建銀投資有限責(zé)任公司、中國銀河金融控股有限責(zé)任公司。

　　根據(jù)財政部官網(wǎng)介紹，財政部金融司主要職責(zé)包括：擬訂國有金融資本管理規(guī)章制度，承擔(dān)中央國有金融資本出資人相關(guān)工作；擬訂金融類企業(yè)和金融管理部門財務(wù)制度?？梢钥闯?，財政部主要是從管“財”的方面對中央金融企業(yè)履行出資人職責(zé)。至于財政部履行的具體職責(zé)，需視特定經(jīng)濟行為的監(jiān)管規(guī)定而定。例如，根據(jù)《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第七條規(guī)定，金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓按照統(tǒng)一政策、分級管理的原則，由財政部門負責(zé)監(jiān)督管理。

　　對于中央金融企業(yè)，還需特別注意的一點是，中央金融企業(yè)要根據(jù)業(yè)務(wù)劃分接受相應(yīng)金融監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管，如商業(yè)銀行類中央金融企業(yè)屬于金融機構(gòu)，在業(yè)務(wù)上接受中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管。

　　3．財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)

　　除了前述列入中央文化企業(yè)范疇的3家企業(yè)，即中國對外文化集團有限公司、中國出版集團有限公司、中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司之外，還有3家行政類中央企業(yè)，分別是中國煙草總公司、中國國家鐵路集團有限公司、中國郵政集團有限公司。

　　中國煙草總公司、中國國家鐵路集團有限公司，均由國務(wù)院作為出資人，并授權(quán)財政部依法對其經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。

　　根據(jù)《中國郵政集團有限公司改制公告》，中國郵政集團有限公司系由全民所有制企業(yè)中國郵政集團公司改制更名而來，于12月17日在北京市場監(jiān)督管理局完成工商注冊變更登記，并于12月28日在北京掛牌。改制后的中國郵政集團有限公司由中央管理，是依照《中華人民共和國公司法》組建的國有獨資公司，由財政部依據(jù)國家法律、行政法規(guī)等規(guī)定代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。

　　中國煙草總公司、中國國家鐵路集團有限公司、中國郵政集團有限公司分別接受國家煙草專賣局、國家鐵路局、國家郵政局的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管。

　　（三）由地方國資委、地方財政部門或地方文化資產(chǎn)監(jiān)管部門等監(jiān)管的地方國有企業(yè)

　　1．關(guān)于地方國有企業(yè)監(jiān)管的規(guī)定

　　如前所述，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十一條的規(guī)定，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級人民政府履行出資人職責(zé)的機構(gòu)、部門，以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機構(gòu)。

　　因此，地方與中央在國有企業(yè)監(jiān)管這個問題上形成對應(yīng)。在對地方國有企業(yè)的監(jiān)管上，除了地方國資委代表政府行使出資人權(quán)利外，地方政府還可以授權(quán)地方財政部門等其他機構(gòu)、部門代表本級人民政府履行出資人職責(zé)，具體的機構(gòu)部門需視地方的監(jiān)管實際而定。

　　2．地方國資委對地方國有企業(yè)的監(jiān)管

　　地方國資委是地方本級人民政府的直屬特設(shè)機構(gòu)，各省國資委一般會發(fā)布地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，明確地方國資委對其履行出資人職責(zé)的地方國有企業(yè)的監(jiān)管范圍。例如，《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（山東省人民代表大會常務(wù)委員會公告第101號）第五條第一款就規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，作為本級人民政府直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府授權(quán)履行出資人職責(zé)，依法對國家出資企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。不單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)一個部門或者機構(gòu)承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。

　　相比國務(wù)院國資委，地方國資委管理國有資產(chǎn)的范圍更廣。國資委在2009年9月19日印發(fā)的《關(guān)于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》中提出，為積極探索經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑，地方國資委可根據(jù)本級人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)（是指行政事業(yè)單位在保證完成正常工作的前提下，按照國家有關(guān)政策規(guī)定，將國有非經(jīng)營性資產(chǎn)以出租、出借等形式從事生產(chǎn)經(jīng)營活動）納入監(jiān)管范圍。

　　截至2004年6月，全國內(nèi)地31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國資委全部組建，全國大多數(shù)地市完成了國資委的組建工作。但在2005年以后，由于很多地市縣的國有企業(yè)大量減少，一些地市將國資委降級為財政部門下的國資辦，有的地市撤銷了地方國資委。

　　目前，各地方國資委監(jiān)管的地方國有企業(yè)范圍不一，尚未實現(xiàn)地方國資委對地方國有企業(yè)的集中統(tǒng)一監(jiān)管?，F(xiàn)實中，由于地方國資委屬于地方政府特設(shè)機構(gòu)，并非地方政府組成部門。因此，對于地方國有企業(yè)的監(jiān)管，很大程度上取決于地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)對地方國資監(jiān)管工作的認識高度和重視程度。一些地方領(lǐng)導(dǎo)對國資監(jiān)管的概念認識并不清晰，有些人會認為地方國有資產(chǎn)屬于地方黨委、市政府所有，具體劃歸哪個部門管理區(qū)別不大。由于這些認識的偏差，導(dǎo)致地方國資委有效監(jiān)管落實難的情況時有出現(xiàn)。

　　那么，實現(xiàn)地方國資委對地方國有企業(yè)的集中統(tǒng)一監(jiān)管為什么障礙這么大呢？分析一下地方政府和地方國資委工作的不同目的似乎可以得出我們的答案。

　　地方政府一般希望地方國有企業(yè)能夠為地方經(jīng)濟做出貢獻，實現(xiàn)財政收入增長，因而更關(guān)注地方國有企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展速度和規(guī)模；而地方國資委，基于其國資監(jiān)管的職能性質(zhì)，則希望防范國有資產(chǎn)管理風(fēng)險，實現(xiàn)國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值。地方政府追求經(jīng)濟效益，地方國資委則意在嚴(yán)控國資損失風(fēng)險，二者目的顯然是不同的。追求發(fā)展勢必逐利而動，在一定程度上相對忽視風(fēng)險；過于重視風(fēng)險往往也會錯失創(chuàng)造大額經(jīng)濟效益的機會。

　　從各地推進國有資產(chǎn)監(jiān)管全覆蓋的經(jīng)驗來看，金融類、文化類國有企業(yè)被認為是監(jiān)管全覆蓋的重點。以文化產(chǎn)業(yè)為例，相比其他產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的管理模式之外，文化類國有企業(yè)的發(fā)展還涉及到輿論導(dǎo)向的監(jiān)管問題。因此，在一些地方，文化類國有企業(yè)的監(jiān)管歸屬于宣傳部門。以北京市為例，北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（已更名為北京市國有文化資產(chǎn)管理中心）根據(jù)市政府授權(quán)，依照有關(guān)法律、法規(guī)履行文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。北京市國有文化資產(chǎn)管理中心屬于北京市委宣傳部下屬事業(yè)單位。

　　在實現(xiàn)地方國資委對地方國有企業(yè)的集中統(tǒng)一監(jiān)管問題上，湖北省立足本省實際先行先試，率先取得立法突破。2011年5月26日，湖北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《湖北省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，規(guī)定國有資產(chǎn)范圍不僅包括湖北省各級政府出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司、國有資本參股公司中的國有資產(chǎn)，而且還包括行政單位、財政全額撥款的事業(yè)單位投資的企業(yè)或者經(jīng)濟實體的國有資產(chǎn)，以及各級人民政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)管理的其他國有資產(chǎn)。《湖北省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第五條第一款規(guī)定：“省、市（州）人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，作為本級人民政府的直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府統(tǒng)一履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)”，明確了地方國資監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)承擔(dān)“全覆蓋監(jiān)管”的職責(zé)。

　　3．關(guān)于地方金融企業(yè)的監(jiān)管

　　參考《地方金融企業(yè)財務(wù)監(jiān)督管理辦法》（財金〔2010〕56號）中的定義，地方金融企業(yè)是指依法取得金融業(yè)務(wù)許可證的非中央管理金融企業(yè)，包括城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、信用社、新型農(nóng)村金融機構(gòu)、信托公司、金融租賃公司、財務(wù)公司、消費金融公司、證券公司、期貨公司、基金管理公司、保險公司等。對于非中央管理的金融控股公司、小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司等從事金融性業(yè)務(wù)的其他企業(yè)比照地方金融企業(yè)適用相關(guān)規(guī)定。

　　對于地方金融企業(yè)的監(jiān)管，根據(jù)2003年12月2日發(fā)布的《財政部關(guān)于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理有關(guān)事項的通知》（財金[2003]133號）以及2006年2月8日發(fā)布的《財政部關(guān)于做好地方金融類企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的通知》（財金[2006]9號），縣以上（含縣級）地方財政部門依法對地方所屬金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理，主要是地方金融類企業(yè)國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，國有資本金權(quán)屬界定和產(chǎn)權(quán)登記、統(tǒng)計、分析，國有資產(chǎn)評估，國有產(chǎn)權(quán)變動及國有股權(quán)管理等事項。因此，地方金融企業(yè)一般應(yīng)由地方財政部門監(jiān)管。

　　但是，由地方財政部門對地方金融企業(yè)進行監(jiān)管的情況正在發(fā)生變化。

　　2009年9月19日，國務(wù)院國資委在其發(fā)布的《關(guān)于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》中提出，積極探索經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑，地方國資委可根據(jù)本級人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)納入地方國資委監(jiān)管范圍。對于已經(jīng)建立地方性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體系的地方來說，地方國資委履行對地方金融企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，如湖北省的地方金融企業(yè)即由湖北省國資委監(jiān)管。但需注意的是，《關(guān)于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》系國務(wù)院國資委獨家發(fā)布，地方國有資產(chǎn)監(jiān)管若想實現(xiàn)“統(tǒng)一”，仍需國家出面作出系統(tǒng)安排，并取得財政部等部門的配合。

　　未來，各地國資委是否均能實現(xiàn)對地方金融企業(yè)的監(jiān)管，我們不得而知。但是，湖北等地的實踐告訴我們，地方國資委對地方國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管，似乎將成為一種必然的發(fā)展趨勢。

　　4．地方文化企業(yè)的監(jiān)管

　　對于地方文化類國有企業(yè)（以下簡稱“地方文化企業(yè)”）的監(jiān)管，國家層面暫無統(tǒng)一性規(guī)定，而是散見于各地的地方規(guī)范性文件中。例如，北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（已改名為北京市國有文化資產(chǎn)管理中心）根據(jù)市政府授權(quán)，依照有關(guān)法律、法規(guī)履行文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)；江蘇省則規(guī)定各級財政部門代表本級人民政府對文化企業(yè)履行出資人職責(zé)，是政府對文化企業(yè)國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理的職能部門。因此，對于地方文化企業(yè)的監(jiān)管，需視個案查閱特定地方的監(jiān)管規(guī)定并遵照執(zhí)行。

　　注釋

　　[1]參見財政部《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法解讀》。

　　[2]《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第五十五條規(guī)定：“政府或者政府主管部門依照國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一對企業(yè)下達指令性計劃，保證企業(yè)完成指令性計劃所需的計劃供應(yīng)物資，審查批準(zhǔn)企業(yè)提出的基本建設(shè)、重大技術(shù)改造等計劃；任免、獎懲廠長，根據(jù)廠長的提議，任免、獎懲副廠級行政領(lǐng)導(dǎo)干部，考核、培訓(xùn)廠級行政領(lǐng)導(dǎo)干部。（2009年8月27日刪除）”

　　[3]參見《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2008〕11 號）。

　　[4]中國冶金地質(zhì)總局成立于1952年，隸屬國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，是中央管理的地質(zhì)勘查單位，是肩負著提高資源保障能力的公益性央企，主要從事固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、研究、開發(fā)、服務(wù)，超硬材料生產(chǎn)及機械裝備制造。

　　[5]中國煤炭地質(zhì)總局成立于1953年，先后隸屬于燃料工業(yè)部、煤炭工業(yè)部，現(xiàn)為國務(wù)院國資委管理的中央勘查企業(yè)，是煤炭、化工資源勘查及煤炭、化工地質(zhì)單位的行業(yè)管理機構(gòu)。

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