管好國資布局是當前國企改革的關鍵，已成為地方國資監(jiān)管機構推動企業(yè)轉型發(fā)展的重要抓手，本文將回顧改革開放四十年國企改革中國資布局的特點，分析當前階段國資布局整合優(yōu)化的必要性，在此基礎上提出地方國資布局整合優(yōu)化的可行性建議。

一、國企改革與國資布局脈絡梳理

改革開放以來40余年，國有企業(yè)改革不斷深化，逐步從計劃經(jīng)濟體制下的生產(chǎn)單位逐步轉型為市場化運作、完善現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人。國有企業(yè)布局調整隨著國資國企改革的深化發(fā)揮著越來越突出作用，已成為推動國資國企高質量發(fā)展的重要抓手。

在國企改革四個階段，國資布局表現(xiàn)出了不同的特點：

（一）“放權讓利”階段（1978年至1993年）

該時期以擴大國有企業(yè)自主權為主要改革內容，國有企業(yè)表現(xiàn)為政府行政部門的附屬，國資產(chǎn)業(yè)布局囊括了經(jīng)濟生產(chǎn)的各方面，但企業(yè)經(jīng)營質量普遍良莠不齊，產(chǎn)、供、銷基本由政府直接管理，自主經(jīng)營能力不足。

（二）“制度創(chuàng)新”階段（1993年至2002年）

本階段國家層面開始推動國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國資布局方面，中共十四屆三中全會、中共十四屆五中全會、中共十五大、中共十五屆四中全會、中共十六大都不斷強調從戰(zhàn)略上調整國有經(jīng)濟布局和“抓大放小”的方針，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。2002年，中共十六大在堅持繼續(xù)調整國有經(jīng)濟布局和結構的改革方向的同時，進一步明確關系到國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，要由中央政府代表國家履行出資人職責。在這個方針指導下，國有經(jīng)濟布局和結構不斷調整和優(yōu)化，國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力不斷增強，但是，出資人“缺位”問題逐漸凸顯。

（三）“國資監(jiān)管”階段（2003年至2013年）

本階段，從中央到地方政府先后成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，國有資產(chǎn)“出資人”明確。國資監(jiān)管以管人、管事和管資產(chǎn)相統(tǒng)一，堅持政企分開、“兩權”分離。國資布局方面，中共十七大明確了通過公司制股份制改革優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，隨后國有企業(yè)進一步集中，一些大型企業(yè)通過重組整合紛紛在海外實現(xiàn)上市。本階段，地方投融資平臺因大力推動城市基礎設施和公共服務設施項目，積累了大量債務，風險逐步加大。

（四）“產(chǎn)權改革”階段（2013年至今）

十八大以來，中央層面逐步建立起“1+N”政策體系，提出以“管資本”為主推動國資監(jiān)管職能轉變，國資國企改革取得突出進展。國資布局方面，產(chǎn)權改革成為本階段改革的創(chuàng)新點之一，相關重點工作包括“混合所有制改革”、“國有資本投資、運營公司試點改革”等。本階段，國有“四資”整合重組成為了推動地方國資監(jiān)管職能轉變和國有企業(yè)市場化轉型升級的重要抓手，相關國資調整較頻繁，國有企業(yè)的發(fā)展迎來的重大機遇。

二、國資布局整合優(yōu)化的必要性

2020年之后的三年將是本輪國企改革最關鍵的時期，當前國務院國資委正在醞釀國企改革“三年行動方案”，該文件勢必會成為指導本輪國企改革的又一里程碑文件，我們認為，國資布局調整優(yōu)化將會繼續(xù)在國企改革中發(fā)揮重要作用，主要基于一下幾方面考慮：

首先，對地方政府而言，城市發(fā)展新階段要求地方國企聚攏資源，發(fā)揮更大作用。隨著國家大力推動新型城鎮(zhèn)化建設，人口不斷向城市聚集，城市原有基礎設施和公共服務設施（如公共交通、城市停車、醫(yī)療、教育等）承載力受到嚴峻挑戰(zhàn)，同時，我國2020年全面建成小康社會，居民對城市美好生活和城市品質提升的要求也越來越凸顯。地方政府需要一個綜合能力強的城市建設運營主體來推動相關工作落地，這與地方國有企業(yè)的使命相吻合。

其次，對國資監(jiān)管部門而言，國資布局調整是轉變國資監(jiān)管職能的主要抓手。2019年11月出臺的《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉變的實施意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2019〕114號）明確了“管資本”的基本內涵和相關要求，提出要“聚焦優(yōu)化國有資本配置，管好國資布局”。我們認為，當前各地實施的國有資本投資、運營公司試點就是實現(xiàn)國資監(jiān)管職能轉變、聚焦關鍵領域、推動國資高質量發(fā)展的具體措施。

再次，對地方國有企業(yè)而言，國資布局調整是企業(yè)轉型升級的重要抓手。我們認為，當前地方國有企業(yè)布局大多還存在著小、散、弱等情況，企業(yè)經(jīng)營水平不高、債務負擔重、市場競爭能力不足，在運行機制、人才團隊建設等方面都存在短板，迫切需要轉型。一些先進地區(qū)已經(jīng)率先通過區(qū)域國資重組整合完成了國資布局的優(yōu)化調整，企業(yè)能力得到了質的提高，積累了值得借鑒的經(jīng)驗。

三、地方國資布局整合優(yōu)化建議

圍繞國資布局整合優(yōu)化，我們認為地方政府和國有企業(yè)應當首先對區(qū)域國資進行全面梳理，了解現(xiàn)狀，其次要研究區(qū)域國資高效運行的合理架構，再次明確布局優(yōu)化調整后的業(yè)務發(fā)展方向。具體如下：

（一）做好國資梳理，知曉“家底”

隨著地方國資監(jiān)管機構職能的逐步完善，絕大多數(shù)國資都已匯集到國有企業(yè)，但還有一些優(yōu)質資產(chǎn)分散在外，并未發(fā)揮作用，需要進一步梳理，如經(jīng)營性事業(yè)單位資產(chǎn)、各類特許經(jīng)營收費權、門面房資產(chǎn)、行政部門掌握的企業(yè)股權等。南京卓遠認為，相比梳理存量資產(chǎn)，更為關鍵的是地方政府需要站在“經(jīng)營城市”的角度上進行有效盤點，圍繞城市發(fā)展目標，向企業(yè)匹配相應資源和機制。

（二）明確國資架構，搭建“框架”

國資架構搭建需要充分考慮國資現(xiàn)狀和城市發(fā)展目標。當前全國范圍內已完成的國資架構調整案例一般有兩種模式：其一是以組建國有資本投資、運營公司為代表的“1+N”布局，如漢江國投，企業(yè)作為國資委和一般性企業(yè)間的中間層，代表國資委對下屬企業(yè)履行“出資人”職責，通過股（產(chǎn)）權方式實現(xiàn)管控與資本化運作；其二是按照產(chǎn)業(yè)劃分為若干產(chǎn)業(yè)類集團的“N+N”布局，如成都、南京等地，國資布局按照城建、交通、文旅、金融等分為若干集團公司，負責具體產(chǎn)業(yè)范圍內的相關業(yè)務。以上兩種模式并非獨立的模式，我們認為國資體量超萬億的城市可同時存在多家“兩類”公司，而國資體量不足千億的建議以整合聚集資源為主。

（三）聚焦重點領域，謀劃“業(yè)務”

我們認為，地方國資業(yè)務布局必須圍繞其“國資”屬性，同時有效結合區(qū)域特色資源和經(jīng)濟社會發(fā)展階段，概括起來可包括區(qū)域特色資源相關業(yè)務、基礎設施相關業(yè)務、公共服務相關業(yè)務和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)四大領域，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以股權投資為主。具體如下：

表1-1 地方國資業(yè)務布局示例