國有資本投資公司、運營公司這兩類公司是制度設計上一個重要抓手，是國家所有權代理鏈條上的一個關鍵節(jié)點，是政府與市場的邊界。兩類公司是服務于國家戰(zhàn)略目標，搶占制高點的生力軍，控制制高點的主力軍。

黨的十八屆三中全會提出了“以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制”的總要求，為國有資產管理體制改革指明了方向。但是，怎么深刻認識理解黨的十八屆三中全會的關于全面深化改革的總要求，怎么改組組建國有資本投資、運營公司（以下簡稱兩類公司），存在一定的分歧和爭論，中央與地方的實際情況有別，實踐的路徑和方式存異。我們認為，必須從更高的層次、更深的背景、更長的歷史淵源上理解十八屆三中全會關于兩類公司的頂層設計，精工構筑制度框架，精益設計制度細節(jié)，精準發(fā)力政策實施，才能正確推進兩類公司改革。

十八屆三中全會明確提出“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，國有資本運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全?！痹诖嘶A上，中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出“國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作”。

黨的十八屆三中全會提出這樣的重大改革政策，體現(xiàn)了中央對社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的深刻理解和重要共識，體現(xiàn)了中央對我國經(jīng)濟體制改革階段性特征和發(fā)展方向的總體把握。

政府與市場關系的再認識

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@一論斷總結了過去30多年經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗，為此后的改革設定了基調。

上世紀80年代，中國改革產品價格“雙軌制”，解決了絕大部分產品價格市場化問題。當前，國有企業(yè)在人力資源市場化、壟斷資源市場化等方面還存在問題，并直接反映為效率不高、資源浪費。我們繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制，主要的任務之一就是要進一步解決勞動力、土地、資本等核心要素價格并軌的問題，使得資源配置更加高效。在這個過程中，構建統(tǒng)一開放的市場體系，健全公平競爭的市場規(guī)則，培育合格的市場競爭主體，核心是厘定政府和市場邊界，政企分開、政資分開、所有權和經(jīng)營權分開，使國企成為合格的市場主體。

《決定》指出，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！彪S著向市場經(jīng)濟轉軌、與世界經(jīng)濟接軌，包括產品價格和要素價格市場化機制的完善，市場經(jīng)濟的規(guī)則與秩序也正進入最后完善階段，而“兩類公司”正是國有資本在要素價格“并軌”后，為法治化市場環(huán)境配置的合格市場競爭主體，是為徹底實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權和經(jīng)營權分開量身定制的合法載體。

“兩類公司”的載體作用

《決定》在第6條中將混合所有制、以管資本為主加強國有資產監(jiān)管、改革國有資本授權經(jīng)營體制以及劃轉部分國有資本充實社會保障基金四個問題放在一起集中表述，不僅是歸類的需要，而且有強悍的邏輯，即：國有資本要占領制高點，強化頂層國有資本控制，動態(tài)調整國有資本配置，逐級放大國有資本的影響力和控制范圍，重塑大型國有企業(yè)的微觀結構，釋放體制機制變革的活力，提高國有資本回報，造福社會公眾。從各國經(jīng)驗來看，通過政府投資搶占產業(yè)制高點，既是包括西方市場經(jīng)濟國家在內的不可阻擋的世界潮流，也是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

國有資本發(fā)揮主導作用、占領“制高點”，其載體必須也只能是“兩類公司”。國有資本發(fā)揮主導作用的關鍵在于占領“制高點”，思想淵源可以追溯到傳統(tǒng)意義上政府直接控制經(jīng)濟中具有戰(zhàn)略意義的領域。列寧早在1921年提出“新經(jīng)濟政策”時就指出：布爾什維克控制“國家經(jīng)濟命脈”，即“制高點”,包括鋼鐵、鐵路和煤炭等重工業(yè)，以及銀行、通訊等大服務業(yè)，開放小工業(yè)，商業(yè)和農業(yè)。一個國家工業(yè)化進程的主要階段，上游產業(yè)，尤其是重化工業(yè)部門，甚至某個大型企業(yè)就是控制國家經(jīng)濟的制高點。

當前，世界發(fā)達國家普遍進入后工業(yè)化和信息經(jīng)濟時代，我國也進入重化工業(yè)中后階段。隨著信息技術日新月異的發(fā)展，新興產業(yè)和生產性服務業(yè)戰(zhàn)略地位快速上升，國民經(jīng)濟制高點調整轉移的頻率加快，經(jīng)濟掌控的策略要求更高水平、更快調整，不必再局限于一企一業(yè)。通過兩類公司，充分發(fā)揮產業(yè)資本與金融資本的融合效應，積極追蹤技術革命的浪潮，適應經(jīng)濟結構的轉型變化，優(yōu)化國有資本在相關領域的配置，提高國有資本發(fā)揮主導作用的效率。

我國“十三五”規(guī)劃提出五大發(fā)展理念，表明發(fā)展理念有重大變化，告別以規(guī)模速度為標志的趕超戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展要從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，從以銀行為基礎的經(jīng)濟體轉向以資本市場為基礎的經(jīng)濟體，企業(yè)要在債權融資與股權融資之間取得平衡。供給側結構性改革為國有資本的配置調整指明了方向，必須搶占經(jīng)濟發(fā)展新的制高點，特別是要重視在信息經(jīng)濟領域平臺行業(yè)的布局。供給側結構性改革強調的“三去一降一補”，也迫切需要“兩類公司”充分發(fā)揮運作平臺的效用。

基金模式背后的邏輯

我國國有資本還存在配置上的結構性問題，主要是：國有企業(yè)的高杠桿和相對較低的資本回報，表明存在“資本結構性錯配”，經(jīng)濟下行進入拐點，風險如影隨形，應給予高度重視。此外，在趕超模式下，國有企業(yè)的投資沖動和增長偏好被強化，預算軟約束問題沒能有效解決，政企不分問題仍然頑固，國有資本的配置效率有待提高。

為了解決這些問題，《決定》提出要“改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@也說明了兩類公司在解決這些問題方面承擔著重要寄托，是制度設計上一個重要抓手，是國家所有權代理鏈條上的一個關鍵節(jié)點，是政府與市場的邊界。兩類公司承上啟下，即是規(guī)范傳遞政府意志的可控載體，又是直接入場的競爭主體。兩類公司不是孤立的概念和模式，而是服務于國家戰(zhàn)略目標，搶占制高點的生力軍，控制制高點的主力軍。

兩類公司的研究從代理鏈條向上追溯，必然要求對國家所有權政策加以探討，這涉及國有資本配置的規(guī)模、范圍、優(yōu)化方向和策略，以及政策意愿的規(guī)范傳導機制；向下延伸自然是功能定位、權責邊界、治理結構、管控體系、機制創(chuàng)新。從出資人監(jiān)管的角度看，管資本需要進入制度量化階段，在“四管”的框架下，要強化兩類公司授權清單、投資準則、投資策略、風險管控、契約管理、信息披露等具體的制度設計，細節(jié)決定成敗，要建立起與權利讓渡相匹配的責任承擔和觀察監(jiān)督機制。

從企業(yè)運營管控的角度看，改組組建不是疊床架屋，不是簡單翻牌，兩類公司提供了理順產權關系，用好資本紐帶，秉持“一臂之距”理念，將法治化市場化貫穿企業(yè)內部的改革契機，責權利平衡，方能有效激發(fā)企業(yè)內部的活力和積極性。從資本運作的角度來看，兩類公司具有很強的金融屬性，屬于類金融公司，國有資產的證券化率、資產市場的健康與繁榮，特別是產融結合的模式都對兩類公司的發(fā)展具有重要的影響?？偟膩砜矗瑥闹贫仍O計出發(fā)，兩類公司既要動體制，也要動機制，是多種改革的綜合實驗平臺。

綜上所述，兩類公司是頂層設計視野下具有強烈體制屬性的制度工具，構造上顯然具有一定的針對性：作為國家所有權代理鏈條上的關鍵節(jié)點，政府與市場的邊界更加清晰明確；作為法制化的市場參與主體，傳譯國家意志更加規(guī)范迅捷；作為國有資本發(fā)揮主導作用的重要載體，增量配置和存量優(yōu)化更加高效靈活。

作者俞力峰為國務院國資委研究中心研究員、博士。文章刊登于2017年第1期《國資報告》雜志特別策劃《探秘國企改革基金》。

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