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[難點之一:現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管模式是否需要改革?難點之二:一股獨大的問題如何解決?難點之三:央企負(fù)責(zé)人的定性是什么?難點之四:國企活力的來源是什么?]

2014年已經(jīng)結(jié)束,2014年的國有資產(chǎn)管理體制改革是在缺乏總體方案的情況下落幕的。過去這一年,國資管理體制改革是在宏觀經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩、國企效益總體下降的情況下起步的,其改革進(jìn)程始終和反腐風(fēng)暴交織(特別是2014年上半年就有超過40名央企負(fù)責(zé)人腐敗問題暴露,嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象使國企監(jiān)管不到位和國企高管的收入問題成為社會關(guān)心的焦點),這種情況給原本按部就班的國資管理體制改革進(jìn)程增加了些許復(fù)雜的因素和迫切性。

2014年國資管理體制改革進(jìn)程

回顧一下,2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺后,國務(wù)院各部委紛紛研究落實出臺對口方案,國資委也不例外,積極投入改革方案的研究和擬定中。國資委網(wǎng)站新聞統(tǒng)計表明,截止到2014年10月份,國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開14次全體會議和6次專題會議,研究決策內(nèi)容頗多(見表).

其中最引人注目的,是國資委出臺“四項改革”試點,2014年7月15日國資委新聞發(fā)言人彭華崗宣布:一是在國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司開展改組國有資本投資公司試點;二是在中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點;三是在新興際華集團(tuán)有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)、中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司開展董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點;四是在國資委管理主要負(fù)責(zé)人的央企中選擇2到3家開展派駐紀(jì)檢組試點。

新聞發(fā)布后,據(jù)筆者所知,不在此名單中的其他央企領(lǐng)導(dǎo)和員工多少有點不知所措:我們改什么?一些已經(jīng)整體上市或擁有多家上市公司的央企,或是已經(jīng)多年建立和運作董事會、監(jiān)事會制度的央企更覺茫然:混合所有制、國有資本公司試點與它們面臨的現(xiàn)實問題無關(guān)。有些央企雖然建立了所謂現(xiàn)代企業(yè)制度,但都是機(jī)構(gòu)形式,有體無魂,實際運作效果并不好。而如果企業(yè)想自主改革,那諸多政策都需得到國資委的首肯才行。

而已在名單上的試點國企的改革,也讓人并未看出國資改革的目標(biāo)何在,似乎陷于缺什么補(bǔ)什么的局面。

至于一些地方國資委則春江水暖鴨先知,在十八屆三中全會后,上海、廣東、四川等地很快出臺了多姿多彩的國企改革方案,一時百舸爭流,改革方案是八仙過海,各顯神通,營造了國企改革的大氛圍。

從國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組近一年的研究和措施來看,改革的深度和廣度似乎不負(fù)旗下189家央企所望。更為重要的是,國資委似并未主導(dǎo)這輪國資管理體制改革,頂層設(shè)計另有機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)。

2014年8月18日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議審議《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》和《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》,這是中央深改小組審議的關(guān)于國資改革的首批文件。

緊接著8月29日中共中央政治局會議通過央企負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案。會議認(rèn)為,要對不合理的偏高、過高收入進(jìn)行調(diào)整。形成中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人與企業(yè)職工之間的合理工資收入分配關(guān)系,合理調(diào)節(jié)不同行業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人之間的薪酬差距,促進(jìn)社會公平正義。

從出臺的這兩個文件內(nèi)容看,更多關(guān)注的是央企負(fù)責(zé)人的反腐倡廉問題,為了消除社會對一些央企腐敗和壟斷企業(yè)職工收入過高的負(fù)面印象。

2014年11月初媒體報道,國務(wù)院成立國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌國有企業(yè)改革,國企改革方案由國資委、發(fā)改委、財政部、人社部等部委參與。各相關(guān)部委的分工是:國資委負(fù)責(zé)國企的功能定位與分類改革,發(fā)改委負(fù)責(zé)制定混合所有制改革辦法,財政部負(fù)責(zé)資本經(jīng)營預(yù)算等資本管理體制改革,人社部主要負(fù)責(zé)薪酬改革方案發(fā)布后的細(xì)則確定。

這種做法是符合目前央企實際的,國資委管理的央企不是全部央企,央企有企業(yè)國企、金融國企、文化國企等,除企業(yè)央企外,后幾類都不在國資委監(jiān)管范圍內(nèi)。因此由國資委來統(tǒng)籌全社會的國企改革是不可能的,只有國務(wù)院才有此權(quán)威和協(xié)調(diào)能力。

2014年12月17日,有媒體報道稱:國資委擬將央企分成商業(yè)和公益兩類。

商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向,以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)的企業(yè)。商業(yè)類具體被分為商業(yè)一類和商業(yè)二類。商業(yè)一類企業(yè)主要指處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè),也就是之前所說的商業(yè)競爭類央企;商業(yè)二類企業(yè)主要指主業(yè)關(guān)系到國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,或處于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營專營業(yè)務(wù)、承擔(dān)重大專項任務(wù)的企業(yè)。

公益類央企的最新定義是以社會效益為導(dǎo)向,以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的企業(yè),產(chǎn)品或服務(wù)價格必要時可以由政府制定,發(fā)生政策性虧損時政府給予補(bǔ)貼。

央企分類的目的是為了因地制宜地進(jìn)行針對性改革,需要進(jìn)一步明確的是:第一,112戶企業(yè)如何對號入座?第二,不同類別的央企具體改革方案是什么?央企分類目前還只是一個框架,金融央企和文化央企尚未明確是否納入分類管理范圍。

縱觀2014年的國資管理體制改革進(jìn)程,改革還處于方案研討中,只聽樓梯響,未見人下來。出臺的措施只有國資委推出的6家企業(yè)試點和人社部關(guān)于央企負(fù)責(zé)人薪酬改革方案,這些單項推進(jìn)的改革措施成效還有待于實踐的檢驗?？磥砜傮w改革方案得寄望于2015年了。

國企改革難點

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展,我們看到,現(xiàn)在的央企和地方國企已是公有制經(jīng)濟(jì)的精華所在,多數(shù)是各行業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的龍頭或重量級企業(yè),企業(yè)改革不僅涉及到企業(yè)內(nèi)部利益的調(diào)整和變化,更重要的是會對社會、行業(yè)和地方發(fā)展格局產(chǎn)生重大影響,因此一定要慎重和周全。建立符合市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的方向,問題是改到什么程度才算市場化?這臨門一腳也是國企的命門所在。在此,筆者認(rèn)為以下幾個問題是關(guān)鍵問題,也是改革中的難點:

難點之一:現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管模式是否需要改革?

2003年3月,根據(jù)黨的十六大的決定成立國資委,初衷是解決出資人缺位問題,即解決多政府部門齊抓共管國有企業(yè)、“九龍治水”的混亂局面。出資人權(quán)利交由國資委統(tǒng)一行使,負(fù)責(zé)旗下189家央企的產(chǎn)權(quán)、用人、考核等多項事務(wù)。

這種監(jiān)管模式至今運行了12年,從實際效果看,政企分開問題并沒有得到根本解決。雖然一些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,建立了監(jiān)事會、董事會,國資委還選派了外部董事進(jìn)入董事會,但在一股獨大的情況下,國資委作為出資人出現(xiàn)了權(quán)力擴(kuò)張的情況,以知情權(quán)和重大決策需要的名義,對央企管得過多、過細(xì),眾多央企的業(yè)務(wù)、財務(wù)、戰(zhàn)略、投資、資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓、年度計劃、預(yù)算、人事、薪酬、考核定級、黨政工團(tuán)等事項,形成了年、季、月的匯報制度和考核。各央企每年要耗費相當(dāng)一部分精力、時間,來組織人員填寫國資委所要的各種報表和應(yīng)付檢查考核。這些要求嚴(yán)重影響了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,并在某種意義上鼓勵和推動了央企總部的行政化和官僚主義。

一些央企的董事會為保證決策獨立性和公正性,增設(shè)了一些外部董事,其人員來源是其他退休央企高管和大專院校學(xué)者。從實際效果看,外部董事由于時間、精力不夠和兼職的原因,并不能及時和準(zhǔn)確了解企業(yè)經(jīng)營情況,對行業(yè)和客戶缺乏直接感受,基本上是聽匯報決策,決策質(zhì)量不高,或者決策主要以尊重企業(yè)內(nèi)部董事的意見為主。而企業(yè)內(nèi)部董事多是由班子成員兼任,所以企業(yè)決策權(quán)還是集中在總裁辦公會。為提高決策效率,有的企業(yè)董事會和總裁辦公會實行兩會合一。這樣的董事會演變成企業(yè)的高級咨詢機(jī)構(gòu),并不能承擔(dān)企業(yè)決策的重任,而且多了一個管理層次。企業(yè)重大事項如資產(chǎn)重組、班子成員調(diào)整變動、重大投資仍要報國資委決策,國資委仍是實質(zhì)上的董事會。

國資委是一個產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu),出資人身份賦予其的任務(wù)是完成國資保值增值任務(wù),由此衍生出對央企行使重大事務(wù)決策權(quán),所以國資委首先要了解央企的人財物、供產(chǎn)銷的全面情況,而且是長期系統(tǒng)的了解。但國資委管理的央企眾多,分布在幾十個行業(yè)和數(shù)以百計的產(chǎn)品細(xì)分市場,國資委是難以對行業(yè)發(fā)展和業(yè)務(wù)經(jīng)營發(fā)表指導(dǎo)意見的,而資產(chǎn)管理、人事管理如果不和業(yè)務(wù)管理結(jié)合,注定是管得越多、效果越差,出現(xiàn)嚴(yán)重背離市場化的趨勢。

如2006年國資委提出《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》,督促央企之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手,打造各行各業(yè)的超級航母,國資委要求央企“三年之內(nèi)要做到行業(yè)前三名,否則國資委給你們找婆家”。這種要求就是把公共政策目標(biāo)替代出資人身份,用行政命令的方式去搞活搞強(qiáng)企業(yè),在部分重組企業(yè)中造成了嚴(yán)重后果,一些企業(yè)重組后不僅沒能實現(xiàn)1+1大于2的效果,相反重組企業(yè)之間矛盾重重,發(fā)展思路迥異,貌合神不合,甚至出現(xiàn)持續(xù)巨虧的情況。

所謂政企分開,不能以資產(chǎn)和人事權(quán)統(tǒng)一到一個政府部門為標(biāo)準(zhǔn)。政府在不具有行業(yè)和業(yè)務(wù)管理能力的情況下,應(yīng)改變思路,實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:資產(chǎn)管理改變?yōu)橘Y本管理;派遣用人改變?yōu)槠髽I(yè)用人。政府的國資管理部門只管資本形態(tài)的國有資產(chǎn)保值增值,盡量采取在資本市場上用腳投票的方式。央企的董事會、監(jiān)事會成員的產(chǎn)生應(yīng)在市場公開選聘,企業(yè)高管選聘應(yīng)由董事會負(fù)責(zé)?！皡R金”模式也許是一個出路。

難點之二:一股獨大的問題如何解決?

從目前公開報道的內(nèi)容看,混合所有制似乎針對那些尚未引進(jìn)外部投資者的國企或壟斷國企。但問題不在于引進(jìn)了多少外部投資者或股東,對企業(yè)經(jīng)營有實質(zhì)影響的是絕對或相對控股權(quán),如果控股權(quán)仍在國資委或其他類似部門的手中,那么一股獨大的痼疾仍然存在,國企的市場化轉(zhuǎn)型難以實質(zhì)推進(jìn)。

混合所有制的改革對那些整體上市或擁有多個上市公司的央企來說,已經(jīng)是過去時了。它們在意的其實是如何解決一股獨大問題。一股獨大問題的核心就是國資管理模式必須改革,社會能夠理解在有些情況下一股獨大是政府為了保持對某些行業(yè)和產(chǎn)品的主導(dǎo)權(quán),但這不能成為政府行政管理進(jìn)入央企的自由通道,國資委從管理資產(chǎn)到管理資本、產(chǎn)權(quán)管理和人事管理脫鉤是有可能解決這一問題的。

難點之三:央企負(fù)責(zé)人的定性是什么?

央企負(fù)責(zé)人頻發(fā)重大腐敗案件,使得政府和社會都十分關(guān)注和痛恨;某些壟斷行業(yè)員工的高收入也使民眾發(fā)出強(qiáng)烈質(zhì)疑,特別是在現(xiàn)行國資管理體制下,政府可以直接派出人員去當(dāng)央企負(fù)責(zé)人,這些人進(jìn)政府是高官,入企業(yè)是高管、拿高薪,因此一種意見認(rèn)為,對這部分人員應(yīng)視作公務(wù)員管理?？傮w來講,對央企負(fù)責(zé)人應(yīng)該限薪,其工資水平和職工收入的差距不能太大,要兼顧社會公平。

同時我們也應(yīng)看到,這種做法是反腐倡廉大環(huán)境下的產(chǎn)物,帶有過渡性質(zhì)。按照市場經(jīng)濟(jì)和《公司法》的要求,只要機(jī)構(gòu)性質(zhì)為企業(yè),那么對企業(yè)負(fù)責(zé)人就要對其勞動支付合理報酬,至于報酬高低,一看企業(yè)實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益水平,二看行業(yè)薪酬水準(zhǔn)。所以也應(yīng)考慮到調(diào)動央企負(fù)責(zé)人積極性的問題。另外,央企負(fù)責(zé)人的收入水平有天花板效應(yīng),如果限薪,其內(nèi)部員工的薪酬水平也難以提高,造成多米諾骨牌效應(yīng),這恐怕是國資保值增值所不樂見的。

難點之四:國企活力的來源是什么?

在上述的各項改革思路中,或在政府內(nèi)部的事權(quán)分配上做文章,或在政府和企業(yè)的關(guān)系上考慮如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度,鮮少有人從員工角度考慮:他們需要什么樣的改革?筆者認(rèn)為,所有的改革措施都應(yīng)圍繞調(diào)動員工的積極性來設(shè)計和實現(xiàn),這才是國企活力的源泉。

如果說混合所有制是國企改革的一個方向,那也應(yīng)該打開面向國企員工的那扇窗口,有條件的國企應(yīng)該鼓勵員工參股,真正把企業(yè)發(fā)展和個人利益捆綁起來,這才是國有資產(chǎn)保值增值的堅實基礎(chǔ)和可靠保證。