當(dāng)前國有資本投資、運(yùn)營公司運(yùn)行特點(diǎn)及改革趨勢

王絳

為實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”完善國資監(jiān)管方式，加快國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高資源配置效率，促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制，重塑有效的企業(yè)運(yùn)營架構(gòu)，黨的十八屆三中全會明提出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。到目前為止，中央企業(yè)已經(jīng)成立了19戶國有資本投資公司，2戶資本運(yùn)營公司，全國已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運(yùn)營公司，經(jīng)過運(yùn)營實(shí)踐，國有資本投資運(yùn)營公司在改組組建方式、投資運(yùn)營模式、授權(quán)范圍、作用發(fā)揮等方面探索積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。

一、當(dāng)前國有資本投資運(yùn)營公司的幾個特點(diǎn)

一是中央企業(yè)層面投資公司與運(yùn)營公司經(jīng)營方向各有側(cè)重

當(dāng)前，從承擔(dān)職能及運(yùn)營情況看，中央企業(yè)層面的國有資本投資、運(yùn)營公司業(yè)務(wù)各有側(cè)重，分工較細(xì)。其中，國有資本投資公司可分兩類，一類是以產(chǎn)業(yè)整合和發(fā)展為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)型投資公司，如中糧，寶武集團(tuán)、中廣核集團(tuán)等，此類公司以整合本產(chǎn)業(yè)資源和規(guī)范市場，做強(qiáng)做優(yōu)行業(yè)龍頭，積極打造世界一流企業(yè)為主要目標(biāo)；另一類則是多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資公司，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)培育及資產(chǎn)保值增值目標(biāo)為主的投資公司，如國投公司、華潤集團(tuán)、中國通用技術(shù)集團(tuán)等。國有資本運(yùn)營公司在中央企業(yè)層面也分兩類，國新控股主要聚焦實(shí)體產(chǎn)業(yè)，著力做強(qiáng)存量資本、做優(yōu)增量資本、做大產(chǎn)業(yè)資本，培育孵化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；而誠通控股主要從事國有企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場化、專業(yè)化運(yùn)作和處置，以托管等市場化手段盤活存量資產(chǎn)為主要任務(wù)。地方國有資本投資運(yùn)營公司一般只分兩類，多數(shù)是多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資公司與盤活存量為主要目標(biāo)的資產(chǎn)運(yùn)營公司。此外，地方上還有一些產(chǎn)業(yè)性投融資專業(yè)公司，如地方城投、鐵投等專門承擔(dān)地方政府發(fā)展任務(wù)，也具有較強(qiáng)的國有資本投資運(yùn)營公司特征。

二是資產(chǎn)體量差距較大

從各地國有資本投資運(yùn)營公司發(fā)展和運(yùn)營情況看，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，國有資本地域分布不均勻，國資規(guī)模體量較大、市場化程度較高的地區(qū)，國有資本投資、運(yùn)營公司資產(chǎn)體量較大，市場化運(yùn)作較為充分。規(guī)模最大的深圳投控，資產(chǎn)總量為4334億元，相當(dāng)于黑龍江大正投資集團(tuán)的40倍左右，是內(nèi)蒙古國資運(yùn)營公司的124倍。

三是金融特性較強(qiáng)

國有資本投資運(yùn)營公司在運(yùn)營過程中，普遍采取基金投資、托管、資產(chǎn)證券化等金融手段，金融特征較強(qiáng)。如國投公司涉足金融及服務(wù)業(yè)，業(yè)務(wù)涵蓋證券、銀行、證券基金、信托、保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨、財(cái)務(wù)公司、融資租賃等。中糧集團(tuán)旗下的金融業(yè)務(wù)整合了期貨、信托、壽險(xiǎn)、銀行、產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)等金融業(yè)務(wù)，具有較為完善的金融服務(wù)鏈。國新控股以國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金為核心，設(shè)立運(yùn)營包括國新國同基金、央企運(yùn)營基金、國新建信基金、雙百基金和科創(chuàng)基金等在內(nèi)的國新基金系，籌集資金總規(guī)模超過7000億元，目前已擁有商業(yè)保理、融資租賃、財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、金服公司、大公資信、前海保險(xiǎn)交易中心等7家主要金融、類金融機(jī)構(gòu)。誠通控股公司主營業(yè)務(wù)為股權(quán)運(yùn)作、金融服務(wù)、資產(chǎn)管理，2016年中國誠通作為主發(fā)起人發(fā)起設(shè)立了總規(guī)模人民幣3500億元的國內(nèi)最大私募股權(quán)投資基金——中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。

地方90%以上國有資本投資運(yùn)營公司均設(shè)有基金，多數(shù)在3支以上，其中，上海國際集團(tuán)、山東魯信、河南國控等旗下設(shè)立基金超過5支。深圳市國資委積極打造功能基金群體系，規(guī)模超3000億元。廣東恒健集團(tuán)作為廣東省國有資本運(yùn)營公司，積極執(zhí)行省委省政府意圖，近年來布局千億級基金群，打造境內(nèi)外投融資平臺，形成了較強(qiáng)的資本帶動效應(yīng)。

投資、運(yùn)營公司的發(fā)展趨勢

當(dāng)前，全國國有資本投資運(yùn)營公司在運(yùn)營過程中，表現(xiàn)出以下主要趨勢：

一是投資、運(yùn)營公司投融資及運(yùn)營方式趨同

由于資本投資、運(yùn)營兩類功能本身很難卻截然分開，很少有投資者資本投入后卻不管運(yùn)營，也很少有運(yùn)營資本者不理會投資方的目標(biāo)和關(guān)切隨意運(yùn)營，加之多種金融工具的普遍運(yùn)用，因此，各地國有資本投資運(yùn)營公司在實(shí)際企業(yè)日常運(yùn)作過程中，投融資及運(yùn)營方式有越來越趨同的傾向，如都較為關(guān)注資產(chǎn)證券化、基金等金融手段運(yùn)用，都更關(guān)注資本投入風(fēng)險(xiǎn)和退出機(jī)制等。地方上多數(shù)國有資本投資運(yùn)營公司均進(jìn)行或參與了持股企業(yè)混改，如上海國盛、上海國際、湖北宏泰、浙江國有資本運(yùn)營公司等企業(yè)已推動多起混改。此外，一些大型的產(chǎn)業(yè)型公司集團(tuán)出于本身發(fā)展和轉(zhuǎn)型的需要，也積極推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，越來越多地采用國有資本投資運(yùn)營公司的經(jīng)營模式。

二是運(yùn)營業(yè)務(wù)向區(qū)域外延展

由于資本投資運(yùn)營需要實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，其運(yùn)營過程中始終將面臨兩個基本的決策：資金來源和資金運(yùn)用，即需要尋求更低成本和充裕的資金來源與更高效率、高回報(bào)的資金運(yùn)用。一些發(fā)達(dá)地區(qū)國有資本投資運(yùn)營公司在完成本地區(qū)發(fā)展的一些政策性任務(wù)的同時，必然將眼光投向區(qū)域外，尋求更為廣泛和低成本的資金來源和回報(bào)更高的資源項(xiàng)目。如廣東恒健集團(tuán)代表省政府持有中廣核集團(tuán)、南方電網(wǎng)、中航通飛等央企股權(quán)，同時投資支持多家廣東省內(nèi)企業(yè)對區(qū)域外資源的并購業(yè)務(wù)，如出資入股廣東省水電集團(tuán)對云南馬堵山水電站投資。

三是金融、類金融屬性趨強(qiáng)

由于多數(shù)國有資本投資、運(yùn)營公司在運(yùn)營過程中進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、重組整合、清理退出等業(yè)務(wù)中多采取基金、托管等融資和投資方式，特別是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)證券化成為國有資本投資運(yùn)營的優(yōu)選方式，國有資本投資運(yùn)營公司金融、類金融特性越來越明顯。從收益水平看，各地國有資本投資運(yùn)營公司擁有金融股權(quán)占比較高、市場化業(yè)務(wù)較多的企業(yè)，凈資產(chǎn)收益率一般較高，如深圳投控以產(chǎn)權(quán)管理、資本運(yùn)作及投融資業(yè)務(wù)為主，重慶渝富集團(tuán)以股權(quán)類業(yè)務(wù)為主，收益率分別達(dá)到14.4%和11.9%，而以政策性和功能性業(yè)務(wù)為主的公司，收益率相對較低。

此外，一些地方的地方融資平臺一般都采用了國有資本投資運(yùn)營公司的形式。當(dāng)前，我國已有上千家地方國資融資平臺公司，承擔(dān)地方政府融資職能，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資和建設(shè)，成為地方政府“第二財(cái)政”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，我國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，地方政府債務(wù)率為76.6%，但由地方政府融資平臺形成的隱性債務(wù)較高，與顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)規(guī)模增長迅速，據(jù)專家估算，2014年以來，地方隱性債務(wù)年均增量約為8萬億元，年均增速超過77%，加劇了地方財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

深化國有資本投資運(yùn)營公司改革

改組、組建國有資本投資運(yùn)營公司是新時期黨中央國務(wù)院深化國資國企改革的一項(xiàng)重大舉措，今年全國兩會又進(jìn)一步提出要“推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革”目標(biāo)。為此，要深化國有資本投資運(yùn)營公司自身改革，充分發(fā)揮其功能，促進(jìn)國資監(jiān)管體制向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變，激發(fā)國有企業(yè)的活力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

一要進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

建立健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)始終是國有企業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)，其目的就是要建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，國有資本投資運(yùn)營公司作為國有資本的重要運(yùn)營平臺，資本體量大，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整責(zé)任重，更要通過進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，建立健全企業(yè)內(nèi)部控制與制衡機(jī)制，成為真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體。地方國資平臺和投資運(yùn)營公司更需要通過加快政企分開，完善公司治理結(jié)構(gòu)，為加快解決地方隱性債務(wù)過快非理事增長問題創(chuàng)造條件。

二要完善授權(quán)經(jīng)營體制，完善管控體系

國有資本出資人要以功能定位和市場化運(yùn)作相結(jié)合的發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)化對國有資本投資運(yùn)營公司的監(jiān)督，重點(diǎn)要加強(qiáng)董事會建設(shè)，“量身打造”合格的董事會，規(guī)范董事會的運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，要更多地通過董事會開展對股東董事委派、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略核定、章程管理調(diào)整、信息披露及經(jīng)營投資責(zé)任追究等方面的監(jiān)督。同時，要完善對國有資本投資運(yùn)營公司管控，以“戰(zhàn)略引導(dǎo)-目標(biāo)管理-章程約定-財(cái)務(wù)監(jiān)督-考核評價-分配兌現(xiàn)”為主線履行股東職責(zé)，強(qiáng)化事前引導(dǎo)和事后評價，減少事中審批。

國資本投資運(yùn)營公司要緊扣自身功能定位，按照市場化方向，構(gòu)建完善的公司治理機(jī)制，重塑組織架構(gòu)，建立起有效的授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，優(yōu)化對所投資企業(yè)的股東履職方式,減少資本投資和流動的束縛，激發(fā)的市場活力，同時大力推進(jìn)所投資企業(yè)機(jī)制改革。

三要積極鼓勵金融創(chuàng)新

國有資本投資運(yùn)營公司要以資本、股權(quán)管理為主線，通過活化國有資本，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)布局的不斷調(diào)整，在運(yùn)營過程中不斷促進(jìn)國有資產(chǎn)證券化和流動性。為此，要支持國有資本投資運(yùn)營公司并購或申請必要的金融牌照，積極采用各種金融工具，充分服務(wù)于所投資企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)，服務(wù)于所投資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時暢通資本退出通道。

四要加強(qiáng)合規(guī)機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，健全公司內(nèi)部管理機(jī)制，對以資本運(yùn)作為主業(yè)的國有資本投資運(yùn)營公司穩(wěn)健運(yùn)營、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值至關(guān)重要。為此，國有資本投資運(yùn)營公司需要進(jìn)一步健全和優(yōu)化全面風(fēng)險(xiǎn)防控體系，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控，重點(diǎn)管控持股公司發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)、重大資金、考核、薪酬激勵、風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)市場化良性健康發(fā)展。

五要加快企業(yè)集團(tuán)層面的改革

國有資本投資運(yùn)營公司要以市場化改革為方向，深化集團(tuán)層面改革，努力打造總部集約化平臺，充分整合各類資源，減少業(yè)務(wù)重疊和內(nèi)耗。此外，應(yīng)積極鼓勵有條件的地區(qū)的國有資本投資運(yùn)營公司探索自身股權(quán)多元化改革，推進(jìn)不同層級和地區(qū)國有資本流動融合、跨區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中央企業(yè)與地方國資平臺、不同區(qū)域資本、資源優(yōu)勢互補(bǔ)。

六要加快市場化人力資源和薪酬制度建設(shè)

國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)加快內(nèi)部機(jī)制市場化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機(jī)制，在健全約束和嚴(yán)格的業(yè)績考核機(jī)制的同時，積極展開職業(yè)經(jīng)理人試點(diǎn)，完善市場化選人用人機(jī)制及薪酬激勵機(jī)制。

（作者就職于國資委研究中心）