文 · 記者 王倩倩

《國(guó)資報(bào)告》雜志2020年第9期

以管資本為主改革國(guó)資監(jiān)管體制，是新一輪深化國(guó)企改革的重大創(chuàng)新。幾年來，國(guó)資監(jiān)管體制正在經(jīng)歷一場(chǎng)全方位的、深層次的變革。

5年來，圍繞2015年下發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），有關(guān)部門相繼出臺(tái)系列政策文件，為改革織就完整的體系框架。以此為引領(lǐng)，國(guó)資委出臺(tái)職能轉(zhuǎn)變方案，大幅調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，出臺(tái)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，印發(fā)《國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版》，分4類授放35項(xiàng)權(quán)利，各省級(jí)國(guó)資委累計(jì)取消、下放監(jiān)管事項(xiàng)670項(xiàng)，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，釋放了企業(yè)活力，改革的乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)開始顯現(xiàn)。

實(shí)踐表明，國(guó)資委以刀刃向內(nèi)的決心和勇氣，以“管資本”為主加快職能改革，為國(guó)企改革持續(xù)深化增添強(qiáng)勁動(dòng)力。

轉(zhuǎn)職能：壯士斷腕，自我革新

曾經(jīng)，國(guó)資委“管得太寬”屢屢被輿論詬病。究其原因，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的舊有國(guó)資監(jiān)管體制，使得政企不分、政資不分問題長(zhǎng)期存在。

以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，就是要打破傳統(tǒng)體制，適應(yīng)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)資本化、國(guó)有股權(quán)多元化的發(fā)展實(shí)際，更加尊重企業(yè)市場(chǎng)主體地位和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，消除國(guó)資監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。

從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，意味著一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命。2017年上半年，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（下稱《方案》）正式印發(fā)，方案明確國(guó)資委將不行使社會(huì)公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)—這“兩不”成為國(guó)資委的職能新邊界。

這場(chǎng)改革中，“放權(quán)”成為關(guān)鍵詞。國(guó)資委建立和完善出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，精簡(jiǎn)工作事項(xiàng)43項(xiàng)，其中取消監(jiān)管事項(xiàng)26項(xiàng)、下放9項(xiàng)、授權(quán)監(jiān)管8項(xiàng)，涉及企業(yè)規(guī)劃投資、產(chǎn)權(quán)管理、薪酬分配、改革重組、財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域。

為進(jìn)一步松綁放權(quán)，2018年，國(guó)資委出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院國(guó)資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》（下稱《權(quán)責(zé)清單》），明確了9大類36項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)。

自改革實(shí)施以來，國(guó)資委組織開展對(duì)《權(quán)責(zé)清單》運(yùn)行情況跟蹤評(píng)估，全面梳理研究37家省級(jí)國(guó)資委出臺(tái)職能轉(zhuǎn)變方案和權(quán)責(zé)清單的有關(guān)情況及問題。截至6月底，已有36個(gè)地方制定了國(guó)資監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，22個(gè)地方進(jìn)行了調(diào)整完善，行權(quán)履責(zé)不斷規(guī)范，多地制定授權(quán)放權(quán)清單，給予企業(yè)更大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

伴隨國(guó)資委取消、下放、授權(quán)，2017年以來，國(guó)資委推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整，合并6個(gè)局，新成立4個(gè)局，更名5個(gè)局。其中，專門新設(shè)立了三個(gè)監(jiān)督局，打造監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)決策、協(xié)調(diào)處置、監(jiān)督報(bào)告三個(gè)平臺(tái)，加快建設(shè)監(jiān)督工作的完整閉環(huán)。

圍繞出資人職責(zé)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，國(guó)資委2019年進(jìn)一步突出推動(dòng)科技創(chuàng)新、強(qiáng)化出資人監(jiān)督、推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)宏觀研究、深化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析等五項(xiàng)工作。

既有破又有立、既有增又有減，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的改革已取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

抓重點(diǎn)：授權(quán)放權(quán)，激發(fā)活力

從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，國(guó)資監(jiān)管的對(duì)象和重點(diǎn)由聚焦單個(gè)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向更加關(guān)注國(guó)有資本的整體收益和控制力。在此背景下，以管資本為主改革授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，成為國(guó)資監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。

改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，是改革授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的起點(diǎn)。兩類公司改革，上接國(guó)資體制改革的完善，下接國(guó)有企業(yè)改革的深化，牽一發(fā)動(dòng)全身。

近年來，遵循先試點(diǎn)再推廣的改革邏輯，國(guó)資委先后分三批在21家中央企業(yè)開展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，30個(gè)省級(jí)國(guó)資委已改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司76家，在授權(quán)放權(quán)、組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面進(jìn)行了積極探索。改革至今，兩類公司圍繞平臺(tái)化角色試機(jī)制、試模式、試方向，探索出一條卓有成效的自主經(jīng)營(yíng)之路。

保利集團(tuán)2016年首批進(jìn)入試點(diǎn)名單。承接自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，保利集團(tuán)積極創(chuàng)新，大膽探索，實(shí)現(xiàn)“融得進(jìn)、投得出、管得住、收得回”，目前已初步建成了“管投向、管程序、管回報(bào)和管風(fēng)險(xiǎn)”于一體的管控模式。

進(jìn)一步發(fā)揮兩類公司作用，需要科學(xué)界定所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界。國(guó)資委以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革持續(xù)發(fā)力。

2019年4月19日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》明確提出分類開展授權(quán)放權(quán)等改革要求；6月4日，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》公布。三個(gè)月內(nèi)密集發(fā)布改革文件，把授權(quán)放權(quán)落實(shí)到各級(jí)子企業(yè)或管理主體上，足以顯現(xiàn)國(guó)資委授權(quán)放權(quán)的決心和力度。

中國(guó)國(guó)新、中國(guó)誠通是目前國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的中央企業(yè)。2020年，國(guó)資委印發(fā)中國(guó)國(guó)新、中國(guó)誠通兩家試點(diǎn)企業(yè)改革試點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)清單，明確年度重點(diǎn)改革任務(wù)措施,指導(dǎo)中國(guó)國(guó)新發(fā)起設(shè)立中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)投資基金，中國(guó)誠通研究提出資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)2.0模式,推動(dòng)企業(yè)加快向?qū)Ｋ緡?guó)有資本運(yùn)營(yíng)的輕資產(chǎn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型。由“層層捆綁”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩訉铀山墶?，企業(yè)微觀主體活力得以釋放。

中國(guó)誠通牽頭發(fā)起的國(guó)調(diào)基金投資中芯國(guó)際科創(chuàng)板上市項(xiàng)目

企業(yè)的歸企業(yè)，監(jiān)管的歸監(jiān)管。在新一輪深化改革進(jìn)程中，國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革步伐堅(jiān)定。聚焦重點(diǎn)提升成效，授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革將持續(xù)為加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變保駕護(hù)航。

促優(yōu)化：創(chuàng)新手段，監(jiān)管升級(jí)

重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的行政化管理方式，是傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管體制的弊病。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管體制改革，必須革故鼎新、創(chuàng)新升級(jí)。

升級(jí)向何處去？2019年11月11日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》明確提出“打造事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責(zé)的完整工作鏈條。推進(jìn)信息化與監(jiān)管業(yè)務(wù)深度融合，統(tǒng)一信息工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。”

為做實(shí)做強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究“三位一體”監(jiān)督鏈條，國(guó)資委印發(fā)加強(qiáng)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告工作的通知等制度文件,進(jìn)一步提升國(guó)資監(jiān)管有效性,推進(jìn)中央企業(yè)建立健全重大風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

以放管結(jié)合創(chuàng)新監(jiān)管方式，國(guó)資委持續(xù)推進(jìn)機(jī)關(guān)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，啟動(dòng)中央企業(yè)大額資金使用實(shí)時(shí)跟蹤試點(diǎn)，建設(shè)全國(guó)國(guó)資國(guó)企在線監(jiān)管系統(tǒng)，編制并及時(shí)修訂《國(guó)務(wù)院國(guó)資委權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》，截至2019年10月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委現(xiàn)行有效規(guī)章27件、規(guī)范性文件207件，國(guó)資監(jiān)管的法規(guī)制度框架基本健全。

目前,中央企業(yè)已實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究制度全覆蓋,搭建了集團(tuán)責(zé)任追究領(lǐng)導(dǎo)小組、主責(zé)部門和子企業(yè)責(zé)任共同推進(jìn)的三級(jí)組織體系，81家企業(yè)實(shí)現(xiàn)二級(jí)及以下子企業(yè)責(zé)任主體全覆蓋;各地國(guó)資委均已制定違規(guī)責(zé)任追究制度并明確主責(zé)部門,實(shí)現(xiàn)了省級(jí)國(guó)資委層面專門制度和組織體系全覆蓋。2020年上半年，國(guó)資委組織或督辦開展核查追責(zé)事項(xiàng)15件，已完成責(zé)任認(rèn)定80人,直接組織或督促企業(yè)責(zé)任追究53人次,推動(dòng)企業(yè)完善內(nèi)部管控制度21項(xiàng),有效發(fā)揮監(jiān)督追責(zé)在國(guó)資監(jiān)管中的兜底作用。

值得關(guān)注的是，國(guó)資委著眼于上下級(jí)國(guó)資委溝通聯(lián)系不夠緊密、全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)合力有待增強(qiáng)等問題，提出加快構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局。2019年，國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局有關(guān)工作的通知》，明確提出力爭(zhēng)用2-3年時(shí)間推動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能上下貫通、法規(guī)制度協(xié)同一致、行權(quán)履職規(guī)范統(tǒng)一、改革發(fā)展統(tǒng)籌有序、黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力、系統(tǒng)合力明顯增強(qiáng)，加快形成國(guó)資監(jiān)管一盤棋。

從頂層設(shè)計(jì)到細(xì)化實(shí)施，改革五年間，以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體系加速構(gòu)建。站在深化改革起點(diǎn)上，國(guó)資監(jiān)管自我革命將持續(xù)向深水區(qū)挺進(jìn)。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書記、主任郝鵬表示，未來要聚焦管資本，進(jìn)一步完善權(quán)力和責(zé)任清單，厘清監(jiān)管職能，優(yōu)化監(jiān)管方式，更加注重市場(chǎng)化、法治化、信息化監(jiān)管，更加注重事中事后、分層分類，更好發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作用，不斷提升監(jiān)管效能和水平，“著力完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制”。

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