地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法有權(quán)對(duì)屬于地方政府所有的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。但由于各種因素的制約，外部監(jiān)督機(jī)制不健全，地方人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督處于長(zhǎng)期缺位的狀態(tài)。當(dāng)前，地方各級(jí)人大在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督過程中還存在不少問題。

一是，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督缺乏必要的認(rèn)識(shí)與重視。憲法規(guī)定一切權(quán)力都屬于人民，人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民理所當(dāng)然地要監(jiān)督屬于社會(huì)主義全民所有的國(guó)有資產(chǎn)，人大是最能代表全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使投資決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，但是這種憲法理念長(zhǎng)期以來(lái)并未在實(shí)際中得到重視和踐行。不僅是政府沒有這種理念，就是人大本身對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督也認(rèn)識(shí)不夠，直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)在改制、重組中嚴(yán)重流失，國(guó)有企業(yè)高管人員天量的貪污腐敗案件屢禁不止，不得不讓人們重新思考人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的職能職責(zé)定位。

二是，人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法律規(guī)定不具體。從立法層次上講，長(zhǎng)期以來(lái)，憲法法律對(duì)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)缺乏明確而具體的規(guī)定，使得人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督缺少法律支撐。這次新修正的憲法和地方組織法強(qiáng)化人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督的職能，增加規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大監(jiān)督本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理，聽取和審議本級(jí)人民政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告。但具體應(yīng)該怎樣監(jiān)督、有那些內(nèi)容重點(diǎn)、應(yīng)采取那些監(jiān)督方式的規(guī)定并不明細(xì)，可操作性也不強(qiáng)，從一定程度上講僅具有宣示意義而無(wú)操作價(jià)值，難以形成制度化約束，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的外部監(jiān)督無(wú)法落到實(shí)處。

三是，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)缺乏全面的監(jiān)督視野。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、資源型國(guó)有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)型國(guó)有資產(chǎn)。從法理上講，所有國(guó)有資產(chǎn)都應(yīng)該納入人大的監(jiān)督之下。目前僅有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)受《預(yù)算法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的約束納入人大監(jiān)督視野。

四是，人大自身缺乏監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)力量。人大要監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)，除需要完備的法律外，自身也需要具有監(jiān)督的能力。而當(dāng)下地方人大沒有專門的機(jī)構(gòu)即人大專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)從事國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，現(xiàn)有的財(cái)經(jīng)委或是預(yù)算工委在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作不夠?qū)I(yè)和深入；同時(shí)缺乏熟悉掌握公司法、預(yù)算法、會(huì)計(jì)法等法律和金融知識(shí)，精通資本經(jīng)營(yíng)等投融資業(yè)務(wù)的人大代表，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理代表關(guān)注力度不夠。

五是，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)管手段。人大監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的手段落后。一方面，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的各級(jí)政府都很少向人大專門報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，有時(shí)僅在政府部門工作報(bào)告中非常簡(jiǎn)略地提及。國(guó)有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大代表在審議政府工作報(bào)告時(shí)，只能獲得非常粗略的信息，無(wú)法有針對(duì)性地提出監(jiān)督意見。社會(huì)公眾作為國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者，基本沒有了解國(guó)有資產(chǎn)體量、投向以及管理運(yùn)營(yíng)績(jī)效等情況的渠道。另一方面地方監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的手段方式陳舊落后，審查監(jiān)督的路徑不廣，效果不佳。這種國(guó)有資產(chǎn)在政府內(nèi)部封閉式運(yùn)營(yíng)管理的模式，極易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條斷裂，造成國(guó)有資產(chǎn)流失失控的嚴(yán)重后果。

為了充分發(fā)揮地方人大的職能，切實(shí)加強(qiáng)地方人大國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作，針對(duì)上述問題，具體應(yīng)采取以下對(duì)策。

第一，增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，高度重視地方人大在監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面的工作。國(guó)有資產(chǎn)是全體人民共同的寶貴財(cái)富，管好、守好國(guó)有資產(chǎn)“家底”，人大監(jiān)督肩負(fù)重要職責(zé)。近年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，對(duì)政府向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度化、規(guī)范化、程序化作出了全面部署，對(duì)人大常委會(huì)加強(qiáng)審議監(jiān)督提出了明確要求2020年，全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定，要求各地參照決定，建立健全監(jiān)督制度。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和常設(shè)機(jī)關(guān)，集中代表人民的利益和意志，依法有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督。對(duì)屬于地方政府所有的國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有不容推卸的監(jiān)督責(zé)任，必須在思想上高度重視，工作上力度加大，職能上不斷強(qiáng)化。

第二，完善相關(guān)法律體系，規(guī)范監(jiān)督管理。首先，地方各級(jí)人大要依照中央的決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)決定精神，盡快完善加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)審查監(jiān)督的相關(guān)法律體系，進(jìn)一步明確地方各級(jí)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職能職責(zé)、資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告和審議工作、健全相關(guān)機(jī)制、實(shí)施時(shí)間等，明晰適用范圍、具體監(jiān)督工作方式，推動(dòng)人大依法、全面、有效履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)。

第三，健全和完善人大監(jiān)督的各項(xiàng)機(jī)制，增強(qiáng)人大履行監(jiān)督職責(zé)的能力。

一是健全人大國(guó)有資產(chǎn)審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化工作力量。可在人大財(cái)經(jīng)委下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)或在人大常委會(huì)下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)管理工作機(jī)構(gòu)，作為國(guó)有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責(zé)任的具體實(shí)施執(zhí)行者。設(shè)置專門崗位，配備經(jīng)濟(jì)、審計(jì)等專業(yè)人員，負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況開展定期或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，聯(lián)系人大及其常委會(huì)派駐國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的代表及常委會(huì)委員等工作，確保人大監(jiān)督手段健全、作用可靠、效果明顯，從而強(qiáng)化人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的剛性約束，加大對(duì)違法亂紀(jì)行為的懲處力度，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性和法律效力。 同時(shí)，各級(jí)人大常委會(huì)加大力度，注重加強(qiáng)相關(guān)人員國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督方面的法律和技能培訓(xùn)，為代表履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)提供所需要的專門服務(wù)，例如聘請(qǐng)律師、會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師、投資分析師等專業(yè)技術(shù)人員為代表提供專業(yè)技術(shù)咨詢，以提高其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理能力。

二是健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督制度。對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算進(jìn)行全程監(jiān)督。督促建立完整的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制體系，包含政府層面的預(yù)算、出資人預(yù)算及各層次國(guó)有企業(yè)的預(yù)算，并向人大常委會(huì)報(bào)告。細(xì)化國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算科目，增強(qiáng)透明度，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的調(diào)整、超支使用和科目之間資金調(diào)劑的審核與監(jiān)督。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實(shí)行國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報(bào)告制度，將經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況作為評(píng)價(jià)國(guó)資委及控股公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。地方人大應(yīng)以全口徑預(yù)算工作要求為契機(jī)，進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算三大預(yù)算平衡，協(xié)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門、財(cái)政部門和社保機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和利益沖突，實(shí)現(xiàn)三大預(yù)算的統(tǒng)一審批。

三是建立各級(jí)政府向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、管理情況制度。按照全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定和要求，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期（每年至少一次）向同級(jí)人大專項(xiàng)匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)情況，并就國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)情況接受人大常委會(huì)的審議，聽取人大代表的意見、建議或質(zhì)詢，如有重大投資項(xiàng)目、限額以上融資以及國(guó)有資產(chǎn)處置還應(yīng)另行報(bào)告，或運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行審批。報(bào)告內(nèi)容要真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、細(xì)化，既能反映一定時(shí)期的國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理狀況，又能反映未來(lái)的國(guó)資運(yùn)營(yíng)、管理趨勢(shì)；既要反映現(xiàn)實(shí)的國(guó)資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告還應(yīng)及時(shí)通過人大網(wǎng)站等媒體向社會(huì)公眾公布，接受人民群眾的監(jiān)督。

四是采取多種監(jiān)督手段，建立人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)常性監(jiān)督機(jī)制。健全人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過視察、專項(xiàng)調(diào)查等形式行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。結(jié)合人大監(jiān)督的計(jì)劃，定期對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)議。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的國(guó)有資產(chǎn)處置等問題進(jìn)行專題詢問，由政府有關(guān)部門對(duì)人大代表、常委會(huì)組成人員乃至社會(huì)公眾充分說(shuō)明情況，作出合理解釋。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)重大失誤的，人大應(yīng)果斷行使質(zhì)詢權(quán)。對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失或其他損失的機(jī)構(gòu)與個(gè)人，人大有權(quán)問責(zé)，并及時(shí)動(dòng)議追究其法律責(zé)任。

第四，準(zhǔn)確把握監(jiān)督的重點(diǎn)和方向，不斷增強(qiáng)工作效果。人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督不可能面面俱到。只有準(zhǔn)確把握重點(diǎn)環(huán)節(jié)，才能取得較好的監(jiān)督實(shí)效。一是要重點(diǎn)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的流向。結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)和十九大提出的“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”“國(guó)有資本要加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)”、“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”等要求，規(guī)避政府的利益驅(qū)使，使國(guó)有資產(chǎn)朝人民群眾迫切需要、不破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、能夠創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用的領(lǐng)域流動(dòng)。要通過監(jiān)督防止因內(nèi)部人控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領(lǐng)域變化和價(jià)值的流失。二是要重點(diǎn)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的績(jī)效。盈利應(yīng)作為國(guó)有資產(chǎn)管理，特別是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的整體性目標(biāo)。因此，人大要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)，特別是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)重大投資項(xiàng)目的績(jī)效水平進(jìn)行監(jiān)督；建立國(guó)有資本預(yù)算考核和收益收繳制度，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益與所有者利益有效結(jié)合；進(jìn)一步規(guī)范收益上繳比例，規(guī)范國(guó)資收益使用辦法，使國(guó)資收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循環(huán)，形成新的國(guó)資收益增長(zhǎng)點(diǎn)；通過建立科學(xué)、明確的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)提升資產(chǎn)的收益率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效益的最大化，防止國(guó)有資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)過程中動(dòng)態(tài)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

作者：張?zhí)炜?/p>編輯：王晨偉

責(zé)編：鄭黎波

主編：姚啟明