引言近年來，各級政府批準設立的政府投資基金已經形成較大規(guī)模，對創(chuàng)新財政資金使用、引導新興產業(yè)發(fā)展、撬動社會資本投入發(fā)揮了重要作用。如何用好政府產業(yè)引導基金，是一門很重要的學問。

01

政府產業(yè)引導基金是什么？

我國的政府引導基金以2002年中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金的成立為開端，2015年至2016年，政府引導基金在全國各地呈現爆發(fā)式增長。清科研究中心在2019年10月發(fā)布的《2019年中國政府引導基金發(fā)展研究報告》顯示，截至2019上半年，國內共設立政府引導基金1686只，基金目標總規(guī)模為10.12萬億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬億元；形式主要以母基金（Fund of Funds）為主，占比達到47.9%。

圖片：政府投資基金分類及玩法，來源：方升研究

政府投資基金分兩大類，政府產業(yè)直投基金和政府引導基金。政府引導基金又稱創(chuàng)業(yè)引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，以股權或債權等方式投資于創(chuàng)業(yè)風險投資機構或新設創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。作為國資LP（有限合伙人）代表，政府引導基金基于自身的資金優(yōu)勢已成為股權投資基金的重要資金來源。

全國目標規(guī)模千億以上的引導基金共18支，總目標規(guī)模合計29,737億元，占總政府引導基金目標規(guī)模25.62%。其中，國家級5支、省級5支、市級6支、區(qū)縣級1支。長江經濟帶生態(tài)基金是迄今為止目標規(guī)模最大的引導基金，基金目標規(guī)模高達3000億元；區(qū)縣級千億以上規(guī)模的政府引導基金只有1支，是設立在湖北省武漢市的中國光谷母基金，目標規(guī)模為2,500億元。

表：目標規(guī)模千億以上政府引導基金，來源：私募通，如是金融研究院

02

國家級政府產業(yè)引導資金有哪些？

國家級政府引導基金主要由國家部級單位或者央企發(fā)起，平均單支目標規(guī)模達636億元。國家級政府引導基金可以分為三類：（一）國資委發(fā)起基金，主要針對國企改革，包括國企改革兩大基金和協同創(chuàng)新四基金，其資金規(guī)模幾乎占了一半；（二）各部委主導基金，聯合各大央企發(fā)起；（三）各央企主導發(fā)起基金。具體如下：

01 國資委發(fā)起基金

國企改革兩大基金

■ 中國國有企業(yè)結構調整基金（3500億）

■ 中國國有資本風險投資基金（2000億）

協同創(chuàng)新四大基金

■ 國協基金（300億）

■ 國同基金（1500億）

■ 國創(chuàng)基金（1500億）

■ 國新基金（1500億）

02 各部委主導基金

1、發(fā)改委

■ 國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金（400億）

■ 國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展基金（3000億）

2、財政部

■ 國家集成電路產業(yè)投資基金（一期1300億，二期2000億）

■ 中國農墾產業(yè)發(fā)展基金（首期100億）

■ 國家軍民融合產業(yè)基金（財政部與國防科工局發(fā)起，總規(guī)模1500億，首期560億）

■ 國家制造業(yè)轉型升級基金（1472億，與國開金融等多家央企發(fā)起設立）

3、工信部

■ 國家中小企業(yè)發(fā)展基金（600億）；

■ 安全產業(yè)發(fā)展投資基金（500億，擬設立）

4、科技部

■ 國家科技成果轉化引導基金（247億）

5、商務部

■ 國家級服務貿易創(chuàng)新發(fā)展引導基金（300億）

6、網信辦

■ 中國互聯網投資基金（總規(guī)模1000億）

7、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會

■ 長江經濟帶生態(tài)基金（3000億）

03 各大央企主導發(fā)起基金

■ 招商局資本：服務貿易創(chuàng)新發(fā)展引導基金（300億）

■ 中國國新：國企改革“雙百行動”發(fā)展基金（600億）

■ 國投集團：

☆ 國家先進制造業(yè)產業(yè)投資基金（首期200億，二期500億）

☆ 中央企業(yè)貧困地區(qū)產業(yè)投資基金(簡稱：央企扶貧基金)&貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展基金（總規(guī)模342.05億元）

☆ 軍民融合發(fā)展產業(yè)投資基金（1000億，首期100億）

■ 國開金融：

☆ 國創(chuàng)母基金

☆ 中國科學院科技成果轉移轉化基金

■ 中航科工：航空工業(yè)產業(yè)投資基金

■ 航天投資：國華軍民融合產業(yè)發(fā)展基金

03

國家級政府產業(yè)引導資金有什么特點？

1、在設立方面，多數基金的組織形式采用公司型基金，少數采用有限合伙型基金形式，基金運作結構多為“引導基金+子基金”雙層結構，只有發(fā)改委國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金采用“引導基金+母基金+子基金”三層架構。

2、在管理方面，基金管理人都由央企或央企全資子公司擔任，少數委托事業(yè)單位管理，如科技部轉化基金。

3、在投資方式方面，以“設立子基金+直投”模式為主，只有科技部轉化基金以“子基金+貸款風險補償+績效獎勵”的方式進行支持。

4、在投資領域方面，各部門各司其職，不同主體發(fā)起的基金都肩負著不同的任務，如國資委——國企改革，發(fā)改委—戰(zhàn)略新興，工信部-先進制造，科技部—成果轉化， 網信辦—互聯網。

04

如何爭取政府引導資金？

從2014年“撥改投”起，政府的財政資金逐步充當了長期資金的來源，后逐漸過渡到了以國有企業(yè)和財政資金并行的局面。很多國家級大基金，如中國國有資本風險投資基金、國家集成電路產業(yè)投資基金、中國國有企業(yè)結構調整基金、國投先進制造業(yè)產業(yè)投資基金、國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、國家制造業(yè)轉型升級基金等，這些基金的LP的構成基本上都是大型的投資人主體。

雖然政府引導基金在產業(yè)投資中起到了積極作用，但現在有相當比例的政府引導基金的錢投不出去。審計署的審計結果顯示，至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未發(fā)生過投資。2020年2月21日，財政部新出臺了《關于加強政府投資基金管理，提高財政出資效益的通知》。通知從各方面提出了更高要求，包括強化政府預算的約束、提高資金使用效率，以及全面的績效管理和退出管理。

在疫情的影響下，募資面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，如果想爭取政府引導基金出資，首先要做的是理解政府引導基金。財政屬性的政府引導基金，應該是兼具財務回報、資產配置和它的相應社會化屬性功能的結合體。因此，在爭取政府引導資金方面，需要做到：第一，關注產業(yè)，要真正契合當地支持的產業(yè)方向、沿產業(yè)鏈布局以及有項目能落地；第二，關注合規(guī)。除了經濟效益和社會效益平衡之外，最主要的就是過程合規(guī)。所以，制度的完備性、運作的規(guī)范性、信批的及時性很重要。第三，關注政策。到地方申請政府引導基金，要提前“吃透”當地的政府引導基金的相關政策規(guī)定和管理辦法。

附：國家級政府引導基金簡介

1、國資委：中國國有企業(yè)結構調整基金

基金總規(guī)模3500億元。該基金的組織形式為公司制私募基金。股東由10家中央企業(yè)，地方國有企業(yè)和金融機構構成。該基金的主攻方向在國企，已投資中國國航、石化油服、中國電建、中國交建等項目，幫助企業(yè)轉型升級和可持續(xù)發(fā)展；支持央企混改，積極參與了中國聯通、中糧資本等混改項目，放大國有資本功能。此外，國調基金還投資了光大環(huán)保、洛陽鉬業(yè)、京東金融等項目。

2、國資委：中國國有資本風險投資基金

2016年成立，總規(guī)模2000億元。主要股東：國新（深圳）投資有限公司（認繳360億元，持股35.29%），建信（北京）投資基金管理有限公司（認繳300億元，持股29.41%），建信資本管理有限責任公司（認繳200億元，持股19.61%），深圳市投資控股有限公司（認繳160億元，持股15.69%）。目前已對外投資35個項目。投資對象：大疆、工業(yè)富聯、中廣核。

3、國資委：“協同創(chuàng)新”四大基金

（1）國協基金：全名為國協一期股權投資基金，總規(guī)模300億元，聚焦于國企改革、傳統產業(yè)轉型升級，投資包括現代物流業(yè)、城市基礎設施建設、物流園區(qū)開發(fā)、信息技術、高端裝備、智能制造、新型消費等產業(yè)。

（2）國同基金：全名為國新國同投資基金（有限合伙），總規(guī)模1500億元人民幣。委托國新國際投資有限公司（以下簡稱國新國際）管理?；鸱较驗橹袊髽I(yè)參與“一帶一路”建設、促進國際產能和裝備制造合作及開展國際投資并購等。

（3）國創(chuàng)基金：全名為中央企業(yè)國創(chuàng)投資引導基金，由航天投資控股有限公司代表中國航天科技集團公司聯合中國中車集團等發(fā)起設立，總規(guī)模1500億，首期規(guī)模1139億元。該基金主要投向航天、核能、船舶等軍民融合產業(yè)，以及高鐵、先進電網裝備、新一代信息技術、清潔能源、新能源汽車等產業(yè)，并對量子通信、3D打印、機器人、石墨烯、碳纖維、高溫合金、高強輕質合金、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等一批中央企業(yè)優(yōu)質項目進行投資布局。

（4）國新基金：基金總規(guī)模1500億元，重點投資于中央企業(yè)“三去一降一補”供給側結構性改革、發(fā)展混合所有制經濟。國新央企運營投資基金與中國國有資本風險投資基金形成協同、互補，共同促進國有資本合理流動，推動國有企業(yè)布局結構持續(xù)優(yōu)化，實現國有資產保值增值。

4、國資委：中央企業(yè)貧困地區(qū)產業(yè)投資基金

2016年10月17日，由國務院國資委牽頭、財政部參與發(fā)起，相關中央企業(yè)共同出資設立（簡稱央企扶貧基金）。目前已經完成三期募資，基金股東達到103家，基金總規(guī)模達314.05億元，一期、二期全部募集資金的投資已經完成，已投項目涉及全國26個?。▍^(qū)、市）、104個市（地、州、盟）、203個縣（市、區(qū)、旗），覆蓋了全部14個集中連片特困地區(qū)。基金管理人為國投創(chuàng)益產業(yè)基金管理有限公司，成立于2013年12月27日，為國家開發(fā)投資集團有限公司(簡稱國投)下屬全資企業(yè)，現受托管理貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展基金、中央企業(yè)貧困地區(qū)產業(yè)投資基金和大同貧困地區(qū)產業(yè)能源發(fā)展基金，是專業(yè)管理國家民生類基金為主的基金管理人。

5、發(fā)改委：國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金

2015年1月14日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定設立國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)升級。該基金用引導基金-母基金-子基金三級模式，下設3個母基金，每個母基金分別設立基金管理人。

6、發(fā)改委：國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展基金

國家發(fā)展改革委與中國建設銀行建立戰(zhàn)略合作機制，以支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展壯大為目標，共同發(fā)起設立國家級戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展基金，并通過設立子基金等方式進一步吸引社會資金，基金目標規(guī)模約3000億元。

7、財政部：國家集成電路產業(yè)投資基金（一期、二期）

成立于2014年9月24日，采用公司制形式，由財政部、國開金融等企業(yè)發(fā)起成立。截至2018年5月，國家集成電路產業(yè)投資基金一期已經投資完畢，總投資額為1387億元。2019年10月22日，國家集成電路產業(yè)投資基金二期股份有限公司注冊成立，認繳出資額2041.5億元。股東數量高達27家，其中財政部、國開金融分別認繳出資225億元、220億元，持股比例最高，分別為11.02%、10.78%。

8、財政部：中國農墾產業(yè)發(fā)展基金

2018年1月，財政部牽頭籌建中國農墾產業(yè)發(fā)展基金。農墾基金計劃規(guī)模500億元左右,首期規(guī)模100.08億元，其中，中央財政出資20億元，生命保險資產管理有限公司出資35億元，招商局資本控股有限責任公司出資20億元，其他出資人分別為農銀金融資產投資有限公司、北京首農食品集團有限公司、北大荒投資控股有限公司、海南農墾金融控股有限公司等。

9、財政部：國家制造業(yè)轉型升級基金

2019年11月，中國中車股份有限公司公告顯示，共19位股東參與的由中華人民共和國財政部等共同發(fā)起設立的國家制造業(yè)轉型升級基金股份有限公司。基金公司的注冊資本為1472億元人民幣。財政部認繳出資225億元，持股比例為15.29%；國開金融有限責任公司認繳出資200億元，持股13.59%；中國保險投資基金二期（有限合伙）、中國煙草總公司分別認繳出資150億元，持股10.19%。

10、科技部：國家科技成果轉化引導基金

2014年設立，主要用于支持轉化利用財政資金形成的科技成果，包括國家（行業(yè)、部門）科技計劃（專項、項目）、地方科技計劃（專項、項目）及其它由事業(yè)單位產生的新技術、新產品、新工藝、新材料、新裝置及其系統等。轉化基金目前只設立創(chuàng)業(yè)投資子基金，而并沒有直投項目，由科技部、財政部共同領導的事業(yè)單位——國家科技風險開發(fā)事業(yè)中心進行管理。不久前，轉化基金新公示了9家投資子基金，目前已累計公示30支子基金。

11、工信部：國家中小企業(yè)發(fā)展基金

2015年設立。中央財政出資150億元，吸引民營和國有企業(yè)、金融機構、地方政府等共同參與，實現國家中小企業(yè)發(fā)展基金總規(guī)模600億元。重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)?；鸬倪\作方式主要采取“母基金”方式運作，與國內優(yōu)秀創(chuàng)投管理機構形成戰(zhàn)略合作，進行市場化投資。目前已投能鏈集團、百望云、遠舢智能、小熊U租、知象光電、并行科技、保險極客、天眼查。

12、商務部：國家服務貿易創(chuàng)新發(fā)展引導基金

2018年，經國務院批準，服務貿易創(chuàng)新發(fā)展引導基金由財政部、商務部、招商局資本管理有限責任公司共同發(fā)起設立。服貿基金總規(guī)模300億元人民幣（幣種下同），分三期募集。服貿基金按照“母基金參股子基金+母基金直投項目”方式運作。一是增資和新設投資于服務貿易相關領域的私募投資基金；二是安排部分資金用于直接投資符合一定條件的服務貿易企業(yè)。

13、國防科工局：國家軍民融合產業(yè)投資基金

國家軍民融合基金成立于2018年12月，由財政部和國防科工局發(fā)起，中航資本控股股份有限公司牽頭設立，惠華基金管理有限公司負責管理。規(guī)劃總規(guī)模1500億元，首期560億元。財政部占股14.29%，中國航空工業(yè)集團8.93%，中國電子科技集團8.93%，北京忠旺投資發(fā)展有限公司8.93%。目前基金已投12家企業(yè)，全部為直投方式。