私募基金 ? 觀點 | 《私募投資基金登記備案辦法》及配套指引解讀（一）— 總述

作者：漢坤律師事務(wù)所 金融資管組

2022年12月30日，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（“基金業(yè)協(xié)會”）發(fā)布《私募投資基金登記備案辦法（征求意見稿）》及配套指引（征求意見稿）（“《征求意見稿》”），向全行業(yè)征求意見。2023年2月24日，基金業(yè)協(xié)會正式發(fā)布修訂后的《私募投資基金登記備案辦法》（“《登記備案辦法》”）及配套指引，對《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》（“《試行辦法》”）等進(jìn)行修訂（“本次修訂”）。

《試行辦法》發(fā)布于2014年1月17日，是基金業(yè)協(xié)會就私募基金登記備案業(yè)務(wù)發(fā)布的最早的行業(yè)自律規(guī)則。辦法“試行”至今，已超過九年，規(guī)定內(nèi)容已難以應(yīng)對、處理行業(yè)和實踐近年來的發(fā)展和問題。在此背景下，基金業(yè)協(xié)會修訂并發(fā)布了《登記備案辦法》，以更好地引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

《登記備案辦法》共六章、八十三條，除辦法本身外，還包括了三個配套指引，內(nèi)容系統(tǒng)、全面。為了更好地理解《登記備案辦法》及配套指引，我們擬通過系列文章，就本次修訂進(jìn)行解讀。本文為第一篇，旨在就本次修訂的修訂思路及主要變化進(jìn)行梳理。本次修訂后的監(jiān)管規(guī)則將更加的體系化、規(guī)范化、差異化和全面化。

本次修訂的一些行業(yè)利好政策包括：不再要求就法定代表人變更出具專項法律意見；對于基金的擴(kuò)募規(guī)模要求不再限制；優(yōu)化管理人登記的流程等。

一、整合自律規(guī)則——更加“體系化”

自《試行辦法》發(fā)布至今，基金業(yè)協(xié)會陸續(xù)從募集行為、信息披露、內(nèi)部控制、人員管理等各個方面，對私募基金管理人、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、外包服務(wù)機(jī)構(gòu)等不同主體，通過“辦法”“指引”“解答”“公告”“須知”“清單”“案例”等多種形式出臺了各類、各項自律規(guī)則，涵蓋范圍廣、內(nèi)容也日趨全面，但規(guī)則也因而呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，不利于市場主體的貫徹和落實。本次修訂的目的之一即為對碎片化的規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)地整合和重構(gòu)，以便提升規(guī)則的科學(xué)性、一致性、可執(zhí)行性。

除《試行辦法》外，協(xié)會各項自律規(guī)則不斷演化至今，在管理人登記和基金備案兩類業(yè)務(wù)上分別形成了以《私募基金管理人登記須知（2018年12月更新）》（“《登記須知》”）和《私募投資基金備案須知（2019年12月23日）》（“《備案須知》”）為核心，輔以登記/備案材料清單、案例指引的自律規(guī)則。

值得注意的是，根據(jù)《登記備案辦法》第八十三條，自《登記備案辦法》施行之日起，《試行辦法》與《登記須知》廢止，但《備案須知》并不因此廢止?！兜怯泜浒皋k法》目前配套發(fā)布的指引亦僅針對私募基金管理人登記，我們預(yù)期基金業(yè)協(xié)會也會出臺相應(yīng)的備案配套指引。

二、 提高行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——更加“規(guī)范化”

根據(jù)基金業(yè)協(xié)會與《征求意見稿》一并發(fā)布的《修訂說明》（“《修訂說明》”），“明確管理人登記標(biāo)準(zhǔn)，適度提高行業(yè)規(guī)范要求”是本次修訂的主要內(nèi)容之一。結(jié)合《登記備案辦法》與配套指引，行業(yè)規(guī)范的提高主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一） 嚴(yán)格初始登記標(biāo)準(zhǔn)

《登記備案辦法》以主體為標(biāo)準(zhǔn)對管理人登記的要求進(jìn)行了整合和規(guī)范，分別為：申請機(jī)構(gòu)、出資人以及高級管理人員，所涉事項包括但不限于：

提高財務(wù)狀況要求。明確管理人實繳貨幣資本金額不低于1000萬元或等值可自由兌換貨幣（專門管理創(chuàng)業(yè)投資基金的私募基金管理人另有規(guī)定的，從其規(guī)定）。強(qiáng)化團(tuán)隊出資要求。要求法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或其委派代表、負(fù)責(zé)投資管理的高級管理人員均直接或者間接持有私募基金管理人一定比例的股權(quán)或者財產(chǎn)份額，且合計實繳出資不低于私募基金管理人實繳資本的20%，或者不低于管理人最低實繳資本的20%（商業(yè)銀行、證券公司、基金管理公司、期貨公司、信托公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)控制的私募基金管理人，政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)控制的私募基金管理人，受境外金融監(jiān)管部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)控制的私募基金管理人以及其他符合規(guī)定的私募基金管理人不適用）。提升從業(yè)年限要求。將實際控制人從事資產(chǎn)管理、投資、相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗的年限要求提高至5年，且范圍拓寬至控股股東及普通合伙人；法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或其委派代表、經(jīng)營管理主要負(fù)責(zé)人以及負(fù)責(zé)投資管理的高級管理人員的行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷年限要求提高至5年，明確風(fēng)控負(fù)責(zé)人從業(yè)經(jīng)歷不少于3年。加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制要求。一方面，加強(qiáng)了對于合規(guī)風(fēng)控負(fù)責(zé)人的資質(zhì)要求，除前述提及的明確了合規(guī)風(fēng)控負(fù)責(zé)人的從業(yè)年限要求外，亦強(qiáng)調(diào)其不得兼任與合規(guī)風(fēng)控職責(zé)相沖突的職務(wù)；另一方面，加強(qiáng)了內(nèi)控制度的建立要求，確保內(nèi)控制度建立、健全，完善防火墻等隔離機(jī)制，并特別提及了集團(tuán)化運作，即同一控股股東、實際控制人控制兩家以上私募基金管理人的，應(yīng)當(dāng)建立與所控制的私募基金管理人的管理規(guī)模、業(yè)務(wù)情況相適應(yīng)的持續(xù)合規(guī)和風(fēng)險管理體系。

（二）提高穩(wěn)定展業(yè)要求

除作為“準(zhǔn)入門檻”的管理人登記要求外，《登記備案辦法》對于管理人的穩(wěn)定運營也提出了更高的要求，主要體現(xiàn)在對于私募基金管理人控制權(quán)變更、其股東及高管人員變更等的嚴(yán)格把控，包括但不限于：

股東出資穩(wěn)定要求。私募基金管理人的控股股東、實際控制人、普通合伙人所持有的股權(quán)、財產(chǎn)份額或者實際控制權(quán)，除另有規(guī)定外自登記之日3年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。人員穩(wěn)定要求。私募基金管理人應(yīng)當(dāng)保持管理團(tuán)隊和相關(guān)人員的充足、穩(wěn)定。私募基金管理人在首支私募基金完成備案手續(xù)之前，不得更換法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或其委派代表、經(jīng)營管理主要負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)投資管理的高級管理人員和合規(guī)風(fēng)控負(fù)責(zé)人。重大登記信息變更要求。私募基金管理人實際控制權(quán)發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)就變更后是否全面符合私募基金管理人登記的要求提交法律意見書，協(xié)會按照新提交私募基金管理人登記的要求對其進(jìn)行全面核查。私募基金管理人的實際控制權(quán)發(fā)生變更的，近一年管理規(guī)模應(yīng)當(dāng)持續(xù)不低于3,000萬元人民幣。

（三）強(qiáng)化信息披露義務(wù)

信息披露義務(wù)的履行一直是基金業(yè)協(xié)會對于管理人信義義務(wù)要求履行的重要組成部分。

《登記備案辦法》在原有整體信息披露義務(wù)框架下，專章對私募基金管理人及其在管私募基金信息披露義務(wù)的履行進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。

就管理人自身的信息披露而言，《登記備案辦法》將義務(wù)主體拓寬至了私募基金管理人的上層出資人，要求私募基金管理人的股東、合伙人、實際控制人擬發(fā)生變更導(dǎo)致實際控制權(quán)發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)情況告知私募基金管理人，私募基金管理人應(yīng)當(dāng)及時向投資者履行信息披露義務(wù)，并按照基金合同約定履行相關(guān)內(nèi)部決策程序。就管理人在管私募基金的信息披露和報送而言，在強(qiáng)化原有披露義務(wù)的基礎(chǔ)上，《登記備案辦法》就變更管理人、基金清算報送、市場化退出報送等進(jìn)行了特別明確，其中市場化退出報送情形下明確在管理人無法履責(zé)或出現(xiàn)風(fēng)險等情形下，一定比例的投資人可以成立專項機(jī)構(gòu)或委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)處置基金財產(chǎn)，以加強(qiáng)在極端情況下對于投資人權(quán)益的保護(hù)。三、突出“扶優(yōu)限劣”——更加“差異化”

“扶優(yōu)限劣”也是《修訂說明》提及的修訂思路之一。近年來協(xié)會對于分道制改革試點的探索，對于上市公司紓困基金備案的“綠色通道”，以及不久前剛剛試行的《不動產(chǎn)私募投資基金試點備案指引（試行）》都是該原則的體現(xiàn)?！兜怯泜浒皋k法》對該原則在兩方面予以了更進(jìn)一步的體現(xiàn)：

（一）對于創(chuàng)業(yè)投資基金的差異化安排

對于創(chuàng)投基金的差異化安排在監(jiān)管規(guī)范中已經(jīng)不是第一次出現(xiàn)?！端侥蓟鸨O(jiān)督管理暫行辦法》（證監(jiān)會令[105]號，“《私募監(jiān)管辦法》”）就創(chuàng)業(yè)投資基金進(jìn)行了專章規(guī)定，《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（“《資管新規(guī)》”）亦規(guī)定，“創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)定另行制定”。

此次《登記備案辦法》的突破在于：

對創(chuàng)業(yè)投資基金重新進(jìn)行了定義。新定義[1]較《私募監(jiān)管辦法》更為明確[2]，但與此前配合《資管新規(guī)》出臺的《國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、財政部等關(guān)于進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資創(chuàng)業(yè)投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金有關(guān)事項的通知》（發(fā)改財金規(guī)[2019]1638號，“《1638號文》”）中對于“創(chuàng)業(yè)投資基金”的界定[3]仍存在差異。降低實繳要求。《私募監(jiān)管辦法》中雖明確了對于創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管，但對于具體措施，并未明確。《登記備案辦法》中明確規(guī)定對于專業(yè)管理創(chuàng)業(yè)投資基金的私募基金管理人另有規(guī)定的，可不受實繳貨幣資本不低于1,000萬元人民幣的限制；創(chuàng)業(yè)投資基金首期實繳資金要求為500萬元，低于一般私募股權(quán)基金1,000萬元初始實繳資金的要求。除創(chuàng)業(yè)投資基金外，在“扶優(yōu)”上，《登記備案辦法》并明確，協(xié)會支持私募基金在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮積極作用，對承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略實施等職能的私募基金提供重點支持。對治理結(jié)構(gòu)健全、業(yè)務(wù)運作合規(guī)、持續(xù)運營穩(wěn)健、風(fēng)險控制有效、管理團(tuán)隊專業(yè)、誠信狀況良好的私募基金管理人，協(xié)會可以對其管理的符合條件的私募基金提供快速備案服務(wù)，具體規(guī)則由協(xié)會另行制訂。一直以來并未明確執(zhí)行規(guī)則的“分道制”安排，理解有望細(xì)化出臺。

（二）健全注銷制度，出清尾部機(jī)構(gòu)

根據(jù)《修訂說明》，近年來，我國私募基金行業(yè)發(fā)展迅速，但仍然處于多而不精、大而不強(qiáng)、魚龍混雜的發(fā)展階段，在一定程度上出現(xiàn)了真私募與“偽”私募并存，兩極分化嚴(yán)重，小、亂、散、差業(yè)態(tài)明顯，違法違規(guī)行為和風(fēng)險時有發(fā)生。

基于行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，一段時間以來，基金業(yè)協(xié)會在不斷明確和提高行業(yè)準(zhǔn)入要求的同時，也在通過專項核查、異常經(jīng)營等相關(guān)制度的出臺和落實，完善私募基金管理人的“退出”機(jī)制。

但《試行辦法》作為此前自律規(guī)則的“核心”，對于管理人注銷登記缺乏針對性規(guī)定。本次修訂中，《登記備案辦法》在自律管理章節(jié)新增了經(jīng)營注銷、自律注銷、注銷后義務(wù)等規(guī)定，為后續(xù)各項機(jī)制的推進(jìn)提供了規(guī)定基礎(chǔ)。

四、 強(qiáng)化自律責(zé)任——更加“全面化”

規(guī)則的落實需要行之有效的責(zé)任機(jī)制作為保障，本次修訂的一大重點即為對“全流程自律管理”機(jī)制的建立和完善，具體包括以下方面：

主體的全面化。《登記須知》中對于自律責(zé)任的承擔(dān)，主要針對于私募基金管理人自身及其高管人員?！兜怯泜浒皋k法》第五章自律管理中對于自律責(zé)任的要求還包括私募基金管理人的股東、合伙人、實際控制人，以及私募基金管理人為私募基金業(yè)務(wù)活動所聘請的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)及其服務(wù)人員。范圍更廣，有利于強(qiáng)化各方責(zé)任，為投資人利益提供更充分的保障。流程的全面化。如前所述，《登記備案辦法》系基金業(yè)協(xié)會各項自律規(guī)則系統(tǒng)化的整合和梳理，對私募基金管理人的登記、運營、注銷，以及注銷后義務(wù)，私募基金的募集、投資、管理、退出、清算等各個階段均針對性地進(jìn)行了規(guī)定。自律規(guī)則部分，也分別設(shè)定了相應(yīng)的自律責(zé)任，并列舉了監(jiān)管中遇到的典型問題和情形。一方面，全流程的覆蓋，確保了各項機(jī)制本身的有效落實，另一方面，也使得責(zé)任本身更有針對性。手段的全面化。一段時間以來，協(xié)會已經(jīng)在不斷加強(qiáng)自律管理，并取得了積極的效果?！兜怯泜浒皋k法》總結(jié)了協(xié)會自律管理的實踐經(jīng)驗，并通過規(guī)范進(jìn)行了明確。同時，《登記備案辦法》豐富了自律管理的手段，包括但不限于完善注銷機(jī)制，及時清退不良機(jī)構(gòu)，通過建立、健全誠信機(jī)制、協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)去蕪存菁，不斷凈化市場環(huán)境。五、對外資私募基金管理人的影響

《征求意見稿》出臺后，外資私募基金管理人也非常關(guān)注，并積極的提出了對《征求意見稿》的修訂意見。我們注意到，相比《征求意見稿》的內(nèi)容，《登記備案辦法》及配套指引在以下方面考慮并吸納了外資私募基金管理人的相關(guān)意見和建議，解決了這類管理人的一些顧慮：

管理團(tuán)隊持股要求。《征求意見稿》第八條規(guī)定了管理團(tuán)隊持有私募基金管理人的股權(quán)或財產(chǎn)份額最低比例的要求，并提及外資持股比例不低于25%的私募證券基金管理人可以豁免該要求?！兜怯泜浒皋k法》將該要求的適用豁免范圍擴(kuò)大至“受境外金融監(jiān)管部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)控制的私募基金管理人”，解決了其他類型外資私募基金管理人（如私募股權(quán)基金管理人）的顧慮。實際控制權(quán)的穩(wěn)定性要求。《征求意見稿》第二十條要求私募基金管理人的控股股東、實際控制人、普通合伙人所持有的股權(quán)、財產(chǎn)份額或者實際控制權(quán)，除另有規(guī)定外自登記之日起3年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?！兜怯泜浒皋k法》明確增加了相應(yīng)的例外情形，包括但不限于股權(quán)、財產(chǎn)份額在同一實際控制人控制的不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，私募基金管理人實施員工股權(quán)激勵但未改變實際控制人地位等情形。這些調(diào)整便于外資基金管理人集團(tuán)內(nèi)股權(quán)架構(gòu)調(diào)整或施行員工激勵機(jī)制。基金審慎備案要求。《征求意見稿》第四十四條規(guī)定了審慎備案的具體情形，其中包括“基金財產(chǎn)主要在境外進(jìn)行投資”的情形。對于從事境外投資的QDLP基金管理人而言，如果將其所有QDLP基金納入審慎備案范圍，將對管理人的日常業(yè)務(wù)帶來較大負(fù)擔(dān)?！兜怯泜浒皋k法》刪除了上述情形，使用了“存在較大風(fēng)險隱患，私募基金涉及重大無先例事項，或者存在結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資標(biāo)的類型特殊等”的表述，我們理解QDLP基金不會自動落入審慎備案的范圍，但實踐中還需要具體問題具體分析。六、過渡期安排

對于新舊規(guī)則的銜接，《登記備案辦法》明確：

施行前已提交辦理的登記、備案和信息變更等業(yè)務(wù)，按照現(xiàn)行規(guī)則辦理；施行后提交辦理的登記、備案和信息變更業(yè)務(wù)，按照《登記備案辦法》辦理；已登記的私募基金管理人在《登記備案辦法》施行后提交辦理實際控制權(quán)變更的，變更后的私募基金管理人應(yīng)當(dāng)全面符合《登記備案辦法》的登記要求；已登記的私募基金管理人在《登記備案辦法》施行后提交辦理除實際控制權(quán)外的登記備案信息變更的，相關(guān)變更事項應(yīng)當(dāng)符合《登記備案辦法》的規(guī)定；自2023年5月1日起，《登記備案辦法》施行前已提交但尚未完成辦理的登記、備案及信息變更事項，基金業(yè)協(xié)會按照《登記備案辦法》辦理。我們理解，外資私募基金管理人也十分關(guān)注一些其他問題，例如最低基金募集規(guī)模要求對于外資私募基金管理人是否有豁免情形，母子結(jié)構(gòu)下的QDLP基金管理人的股東是否可以豁免《登記備案辦法》規(guī)定的股東資質(zhì)要求、人員兼職限制及在該等結(jié)構(gòu)下QDLP基金管理人本身是否可以豁免實繳注冊資本要求等等。涉及這些問題的解釋和適用有待在實踐中進(jìn)一步明確。

整體而言，本次修訂使得協(xié)會的自律規(guī)則體系更為系統(tǒng)和完整，也為后續(xù)配套規(guī)則的制訂打下了基礎(chǔ)。新的《登記備案辦法》，既是對過去近十年來，我國私募基金行業(yè)發(fā)展的總結(jié)和回應(yīng)，也為行業(yè)下一階段的發(fā)展給出了答案。不難看出，規(guī)則在修訂過程中不斷得以豐富，但始終不變的，是“信義義務(wù)”內(nèi)核的貫徹和落實。

后續(xù)，我們會就《登記備案辦法》及其配套指引中關(guān)于管理人登記的各項要求、不同類別基金備案受到的不同影響進(jìn)行專項的分析和討論，也會對市場的實踐和反饋保持關(guān)注。

注釋

[1] 《登記備案辦法》第四十五條，創(chuàng)業(yè)投資基金是指符合下列條件的私募基金：（一）投資范圍限于未上市企業(yè)，但所投資企業(yè)上市后基金所持股份的未轉(zhuǎn)讓部分及其配售部分除外；（二）基金合同體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資策略；（三）不使用杠桿融資，但國家另有規(guī)定的除外；（四）基金最低存續(xù)期限符合國家有關(guān)規(guī)定；（五）法律、行政法規(guī)、中國證監(jiān)會和協(xié)會規(guī)定的其他條件。

創(chuàng)業(yè)投資基金名稱應(yīng)當(dāng)包含“創(chuàng)業(yè)投資基金”，或者在公司、合伙企業(yè)經(jīng)營范圍中包含“從事創(chuàng)業(yè)投資活動”字樣。

[2] 《私募監(jiān)管辦法》第三十四條，本辦法所稱創(chuàng)業(yè)投資基金，是指主要投資于未上市創(chuàng)業(yè)企業(yè)普通股或者依法可轉(zhuǎn)換為普通股的優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券等權(quán)益的股權(quán)投資基金。

[3] 《1638號文》第一條，本通知所稱創(chuàng)業(yè)投資基金，是指向處于創(chuàng)建或重建過程中的未上市成長性創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以期所投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)育成熟或相對成熟后，主要通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取資本增值收益的股權(quán)投資基金。適用本通知的創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)同時滿足以下條件：（一）符合《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（發(fā)展改革委2005年第39號令）或者《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（證監(jiān)會2014年第105號令）關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資基金的有關(guān)規(guī)定，并按要求完成備案；（二）基金投向符合產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等國家宏觀管理政策；（三）基金投資范圍限于未上市企業(yè)，但所投資企業(yè)上市后基金所持股份的未轉(zhuǎn)讓及其配售部分除外；（四）基金運作不涉及債權(quán)融資，但依法發(fā)行債券提高投資能力的除外；（五）基金存續(xù)期限不短于7年；對基金份額不得進(jìn)行結(jié)構(gòu)化安排，但政府出資設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為優(yōu)先級的除外；（六）基金名稱體現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)投資”字樣或基金合同和基金招募說明書中體現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)投資”策略。