編者按

2023年2月27日，中國財政科學研究院在京舉行“當前財政經(jīng)濟形勢”研討會暨2022年“企業(yè)成本和地方財政經(jīng)濟運行”調(diào)研成果發(fā)布會。中央財經(jīng)大學黨委副書記、副校長馬海濤應邀出席會議并發(fā)言?，F(xiàn)將整理后的發(fā)言實錄附后，供讀者參考。

各位老師、各位同仁，大家下午好！

我通過閱讀學習2022年“企業(yè)成本和地方財政經(jīng)濟運行”調(diào)研成果收獲了一些新知識和觀點，也有一些看法，很榮幸在這里和大家一起分享。我主要講兩個方面的內(nèi)容：一是對兩份調(diào)研成果的認識體會；二是對當前財政經(jīng)濟形勢的綜合研判。

第一部分 對兩份調(diào)研成果的理解和體會：

過去的一年經(jīng)濟社會形勢嚴峻復雜，兩份報告深入研究，精煉總結了2022年我國財政運行和微觀企業(yè)成本負擔在總量和結構上的特點。

一、《不確定形勢下企業(yè)面臨的風險挑戰(zhàn)和成本變化趨勢——2022 年“企業(yè)成本”調(diào)研總報告》

這份調(diào)研報告構建了“風險—成本”分析框架，指出企業(yè)降成本的重心應該轉(zhuǎn)移到關注風險成本上，和現(xiàn)在大量研究或者調(diào)研報告將企業(yè)降成本的重心集中在現(xiàn)實成本上有明顯的區(qū)別，這也是本報告的一大亮點。在宏觀環(huán)境不確定程度和變化速度同時加大的情況下，如何面對宏觀環(huán)境的不確定性，會成為企業(yè)今后決策的核心問題。本報告所采用的“風險—成本”分析框架，有助于緩解企業(yè)所面臨的成本壓力，并從根本上對沖企業(yè)成本上升的趨勢。

具體來看：首先，本報告從基層單位出發(fā)，以微觀企業(yè)為落腳點，以小見大，反映出了當前我國宏觀政策效果和宏觀經(jīng)濟運行情況的真實現(xiàn)狀以及可能存在的問題。調(diào)查結果肯定了我國政府近年來實施的降成本舉措，但也指出了當前的外部環(huán)境和公共風險水平會在一定程度上對沖降成本政策的現(xiàn)狀。從“風險—成本”的視角，為我國進一步優(yōu)化政策、改善制度環(huán)境，進而降低企業(yè)破產(chǎn)風險提供了新路徑。調(diào)研報告中還發(fā)現(xiàn)，盡管當前我國的營商環(huán)境得到了優(yōu)化，制度成本有所降低，但是部分領域存在監(jiān)管過度，甚至非正常監(jiān)管抬頭的問題，這導致的后果就是企業(yè)隱性成本上升。這一問題的發(fā)現(xiàn)為我國持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供了新的啟示：高質(zhì)量的監(jiān)管應該把握好分寸，既不能放任自流，也不能監(jiān)管過度。

其次，報告梳理了2022年中央和地方政府出臺的一系列組合式涉企減負政策，比較精準地把握了我們國家的政策亮點，同時也指出了存在的問題，對于政策優(yōu)化有一定的啟示意義。從政策的實施效果來看，當前國家的一系列降本政策精準有力、效果突出，論證了降成本政策的正確性。同時，報告也指出減稅降費政策的邊際效應逐年減弱，這對下一步如何調(diào)整減稅降費政策提供了有益的參考：從實體成本的維度推進企業(yè)減負的空間有限，可以結合“風險—成本”視角來推動企業(yè)減負增效，不斷優(yōu)化降成本政策。報告認為當前無差別、大規(guī)模的補貼政策弱化了市場優(yōu)勝劣汰機制，市場機制的運行效率得到削弱，這進一步提示應當精準施策。報告中也指出，當前中國企業(yè)面臨的外部環(huán)境日趨復雜嚴峻，使得“走出去”的顯性成本和隱性成本大幅上升。這一問題的發(fā)現(xiàn)，提示了企業(yè)在“走出去”過程中應有效化解外部環(huán)境不確定性所帶來的風險，積極采取措施減少或避免風險成本的上升。此外，連續(xù)多年大規(guī)模的減稅降費后，政策成本的分攤問題日漸突出。隨著當前財力缺口的不斷增大，大規(guī)模減稅降費政策難以持續(xù)實施下去。面對這一現(xiàn)實問題，需要進一步優(yōu)化政策的執(zhí)行機制，建立起良好的實施配套機制，同時也需要考慮彌補財政收支缺口的方式，保證財政的可持續(xù)性。

接著，報告結合多重因素描述了企業(yè)所面臨的風險挑戰(zhàn)，為國家和企業(yè)提出應對未來成本變化挑戰(zhàn)的方案。報告中指出了當前企業(yè)面臨的多層次挑戰(zhàn)風險，為企業(yè)打好了“預防針”。企業(yè)應結合現(xiàn)實，加強對風險的識別和預判，主動進行風險管理，采取合適的應對方案。另外，報告對于未來經(jīng)濟形勢進行了判斷，指出我國經(jīng)濟長期增長還需持續(xù)奮斗。這說明我們亟需尋找新的經(jīng)濟增長點，同時面對當前不確定的宏觀環(huán)境，我國經(jīng)濟發(fā)展必須更加重視高質(zhì)量的內(nèi)循環(huán)。

最后，報告基于調(diào)研結果及當前企業(yè)所面臨的經(jīng)濟形勢，明確指出了應從防風險的角度出發(fā)提升宏觀治理能力。提出需要平衡企業(yè)成本間的“四對關系”，通過促發(fā)展來防風險降成本，為幫助企業(yè)有效對沖公共風險、降低企業(yè)成本提供了新思路。報告中也具體提出了一些有前瞻性和現(xiàn)實性的建議。報告指出要降低臨時性、階段性政策到期后的不確定性。這與2月16日劉昆部長在《求是》雜志上發(fā)表的文章思想不謀而合：面對當前的經(jīng)濟形勢，保持財政政策連續(xù)性穩(wěn)定性十分重要，這能夠從微觀層面上為企業(yè)紓困，大力提振市場信心，增強發(fā)展后勁。另外，報告認為要以確定的高質(zhì)量發(fā)展應對不確定的風險挑戰(zhàn)。這與財政部的政策導向是相當契合的。財政部推出了一系列惠企創(chuàng)新政策，引導支持各類企業(yè)將科技創(chuàng)新作為核心競爭力，為實現(xiàn)高水平科技自立自強、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

二、《多重不確定性下的風險權衡與對沖——2022 年“地方財政經(jīng)濟運行”調(diào)研總報告》

這份報告“大處著眼，小處著手”，針對財政經(jīng)濟運行宏觀邏輯和技術細節(jié)，從公共風險“財政化”、宏觀調(diào)控“地方化”、應急政策“常態(tài)化”三個角度闡述了經(jīng)濟社會風險傳導至財政風險的過程，隨后從“風險演變”視角，對未來我國財政運行進行展望，并從優(yōu)化調(diào)控、盤活經(jīng)濟、提升治理、防范風險四個層面提出了具有針對性的對策建議。

首先，報告結合國際國內(nèi)的發(fā)展環(huán)境，較為準確地提煉出了我國財政運行的階段性特征，并且明確地指出了我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的主要問題。不同于以往對財政收支數(shù)額和地方債務規(guī)模的定量研究，課題組持續(xù)追蹤全國521個區(qū)縣財政數(shù)據(jù)，深入地方進行內(nèi)部調(diào)研，直接獲取了我國有關地方財政經(jīng)濟運行的第一手資料，并對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，反映了我國地方財政運行的真實情況。

2022年的經(jīng)濟社會壓力迅速傳導為了財政風險，主要體現(xiàn)在：公共風險持續(xù)增加，威脅經(jīng)濟社會安全；對沖公共風險，財政的公共支出責任隨即增加，各級財政部門面臨維護經(jīng)濟社會安全與財政運行可持續(xù)性的權衡與考驗。面對經(jīng)濟社會壓力，財政部門通過減稅降費、出口退稅、增發(fā)國債及地方債、盤活存量資金等減收增支等手段，對沖經(jīng)濟下行壓力和經(jīng)濟社會風險，保障了經(jīng)濟社會穩(wěn)定，但同時也導致公共風險向財政風險轉(zhuǎn)化。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層財政風險不僅表現(xiàn)為流量上的財政收支增速和規(guī)?！叭笨凇?，還表現(xiàn)為存量上的庫款“跌破”保障水平底線。這種地區(qū)收支矛盾加劇了區(qū)縣支付風險上升，將更加考驗財政的理財能力。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是未來的關鍵詞，而財政政策也應該服從和服務于中國式現(xiàn)代化的要求。報告明確政治站位，結合中國式現(xiàn)代化要求，以多元目標治理的視角，指出我國財政政策既要對沖經(jīng)濟社會風險，又要確保自身風險可控，還要兼顧多重目標和多個平衡。即實現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡、穩(wěn)增長和防風險的平衡、減稅降費和財政可持續(xù)性的平衡、短期經(jīng)濟社會穩(wěn)定與長期內(nèi)生增長動力的平衡。

其次，報告基于風險演變的邏輯和風險對沖的獨特視角對我國2023年財政運行進行展望。報告從短期財政運行出發(fā)，肯定了我國2022年的財稅政策，認為未來短期內(nèi)財政處于優(yōu)化財力空間、提升自身可持續(xù)發(fā)展的重要窗口期，財稅改革將不斷縱深推進，財政保障更加精準有效。但是從風險演變和中長期的視角來看，報告認為社會領域改革滯后，財政支出責任將隨著社會公共風險不斷擴散，公共風險演變路徑以及對財政風險的傳導尚不能明確，總體仍需審慎對待。報告內(nèi)容進一步印證了劉昆部長在今年全國財政工作視頻會議中，對未來形勢的預估和未來政策的基調(diào)：經(jīng)濟社會發(fā)展任務重、挑戰(zhàn)多，要對標中央經(jīng)濟工作會議部署要求，加大財政宏觀調(diào)控力度，加強各類政策協(xié)調(diào)配合，形成共促高質(zhì)量發(fā)展的合力。

最后，報告提出了“實現(xiàn)公共風險最小化和國家治理效能的最大化”這個較有政策參考價值的觀點。從短期來看，財政政策應以“加力提效”為主線，并注重風險防范，在中長期安排上，控制好中長期社會領域風險，發(fā)揮公共投資對民間投資拉動效果。在內(nèi)外部不確定性因素增多的背景下，需要不斷完善宏觀調(diào)控跨周期設計和調(diào)節(jié)，發(fā)揮好政策自動穩(wěn)定器的積極效應。

總體來看，2022年“地方財政經(jīng)濟運行”調(diào)研總報告深入說明了我國地方財政經(jīng)濟運行情況，報告內(nèi)容貼合我國國情和現(xiàn)實需要，思想站位兼具歷史視野與現(xiàn)實高度，符合目前“加大財政擴張力度，提升財政效能”的政策基調(diào)，2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的重要一年，這份調(diào)研報告對我國各級政府調(diào)整財政政策和防范債務風險具有一定的借鑒意義。

第二部分 當前財政經(jīng)濟形勢：

下面我想和各位同仁交流一下對于當前財政形勢的看法。當前，盡管我國防疫政策對經(jīng)濟活動的限制基本解除，但受過去三年疫情影響，市場主體消耗較大，經(jīng)濟重啟和運轉(zhuǎn)所需的現(xiàn)金流不足。從市場主體的經(jīng)營活動來看，一方面，疫情封控引發(fā)服務業(yè)需求銳減、企業(yè)存貨大面積積壓、應收賬款無法變現(xiàn)等系列問題，收入端現(xiàn)金流受到嚴重侵蝕。另一方面，租金、用工成本等剛性支出在短期內(nèi)保持穩(wěn)定，支出端現(xiàn)金流無法進行適應性調(diào)整。雙重壓力下，抗風險能力較弱的企業(yè)易陷入“現(xiàn)金流斷流”的財務危機。從貨幣流通環(huán)節(jié)來看，當前我國面臨普遍的有效信貸需求不足問題，銀行面臨較大投放壓力。一方面，新增人民幣貸款與往年同期相比有所下滑，社會融資規(guī)模整體低于預期水平，另一方面，票據(jù)融資占比較高，中長期貸款增速放緩，信貸結構還需優(yōu)化。

總需求不足是經(jīng)濟全面恢復面臨的突出矛盾。如何用好政府債券資金、著力擴大有效需求對于發(fā)揮穩(wěn)投資的支撐作用以及刺激消費需求回升具有重要意義。債券資金對重點行業(yè)、重點領域的投資、基礎設施的投入以及消費領域的補貼等，能夠有效擴展需求、引領和支撐恢復生產(chǎn)，助推啟動大規(guī)模經(jīng)濟活動；產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化升級所需的創(chuàng)建新領域新賽道、研發(fā)和技術改造等也需要借助債券資金加大投資力度，這些投入不僅可以創(chuàng)造當期需求，在未來產(chǎn)生高質(zhì)量供給后，又會進一步創(chuàng)造有效需求。因此，如果債券資金能夠培育壯大新的經(jīng)濟增長點、確保社會總需求得到有效支撐、實現(xiàn)真實的增長率，使得社會總供求在一個比較高的水平和質(zhì)量上取得平衡，推動經(jīng)濟整體好轉(zhuǎn)，那么在短期內(nèi)通過債券資金換取的財政空間就不會引發(fā)惡性通貨膨脹，因而，合理發(fā)行政府債券，積極提振市場需求，對于下一步重啟經(jīng)濟具有重要的支撐作用。

財政資金必須服務于擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟重啟與民生保障資金，實現(xiàn)經(jīng)濟重啟與社會再生產(chǎn)良性循環(huán)。經(jīng)濟啟動需要適度加大財政政策擴張力度，撬動社會資金，促進經(jīng)濟循環(huán)和運轉(zhuǎn)。在當前經(jīng)濟面臨三重壓力的形勢下，保障和改善民生對于穩(wěn)住預期，帶動消費極為重要。做好民生保障工作，才能把穩(wěn)住經(jīng)濟的信號傳遞給廣大人民，增強人民對于各項政策的預期和信心，激發(fā)被抑制的消費潛力，促進經(jīng)濟重啟。另外，為充分實現(xiàn)深化供給側結構性改革與實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的統(tǒng)一，財政資金需要權衡好重大政府投資與科技教育長期發(fā)展，爭取在重要領域中實現(xiàn)兩者融合，特別是科技、教育領域的重大政府投資。

綜合研判，2023年的財政運行比2022年會稍顯樂觀，但仍然面臨較大的不確定性，2023年一二季度的國內(nèi)經(jīng)濟復蘇情況和海外衰退節(jié)奏直接關系到財政收支平衡困局的緩解和財政政策傳導的效率，經(jīng)歷了2021年的“多收少支”到2022年的“少收多支”，2023年的財政政策大概率會“均值回歸”，收入端不會出現(xiàn)2021年增速的高速增長，支出端也不會出現(xiàn)2022年資源的大幅投入，“量入為出”和“可持續(xù)”的特征會更加明顯，這是應對財政不確定性的最佳策略。總體來看，今年財政收入會有一定的恢復性增長，但受需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力的影響，財政收入的增幅應該不會太高，財政收支形勢依然會比較嚴峻。從財政收入看，2023年經(jīng)濟有望總體回升，加上2022年集中實施留抵退稅后基數(shù)偏低，為財政收入恢復性增長奠定了基礎。但經(jīng)濟重啟和運轉(zhuǎn)所需的現(xiàn)金流不足，財政收入存在較大不確定性。從財政支出看，科技攻關、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等重點支出剛性增長，民生保障壓力持續(xù)增長，轉(zhuǎn)移支付也需要保持必要力度，各級財政依然會過緊日子。