金融監(jiān)管的演進軌跡分析以及理論結合實踐的調整適配為當前我國的監(jiān)管路徑規(guī)劃提供了有益的鏡鑒。金融監(jiān)管體系的制度優(yōu)化并非單純機構層面的更改整合，而是要根據宏觀經濟環(huán)境和產業(yè)發(fā)展特征結合考量，最優(yōu)監(jiān)管目標的實現有賴于對監(jiān)管路徑進行多角度調整，包括調配監(jiān)管能力，調節(jié)監(jiān)管規(guī)則，優(yōu)化監(jiān)管機制。

一、向“雙峰”行為監(jiān)管的過渡

資產管理行業(yè)運作機制確定、規(guī)模龐大且前景意義深遠，逐漸將成為中國金融體系中非常重要的金融業(yè)態(tài)。目前資產管理業(yè)以相對明確的行業(yè)形態(tài)存在，但還沒有對應明確的監(jiān)管機構，當前的金融監(jiān)管制度應對資管行業(yè)存在不足，存在微觀審慎和機構監(jiān)管方面的短板。

產生于金融危機之后的行為監(jiān)管理論，是英國經濟學家泰勒“雙峰”理論的重要組成部分。維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的審慎監(jiān)管與保護金融投資者、消費者權益的行為監(jiān)管，是雙峰監(jiān)管模式重點著眼的兩項重要領域。

行為監(jiān)管通常是作為審慎監(jiān)管的相對的一面提出的，重在從保護金融消費者的角度分析金融業(yè)務、金融產品、交易模式的系統(tǒng)性風險，采取相對主動介入的、提前干預的監(jiān)管方式予以補充。

金融監(jiān)管理論的發(fā)展實踐和深化運用結果已然顯露出，主要依靠對銀行業(yè)金融機構自身信息披露的透明度和審慎監(jiān)管，對于金融投資者、金融消費者的保護遠遠不夠。交易結構復雜的金融產品契約，即便加大信息披露的程度仍然難以消除金融消費者與金融機構之間的不公平。

審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管各有針對和適用的領域，行為監(jiān)管主要是針對行業(yè)的層面，其內涵與以資管新規(guī)為起始目標所體現的機構監(jiān)管基礎與功能監(jiān)管結合的理念也最為契合，注重宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管結合，從顯性之處與資管新規(guī)提出的目標一致，有效增進金融投資者權益保護的實現，需要監(jiān)管規(guī)則對于不同主體所運作的金融資產管理業(yè)務的作出準確有效的涵蓋。

行為監(jiān)管通常對于同質化，同類型的金融行為或產品進行必要的橫向分析、關注以及主動干預，注重剖析甄別各類金融產品、金融交易模式變化中的是否存在系統(tǒng)性風險。

對于消減審慎監(jiān)管中對于以穩(wěn)定機構監(jiān)管為直接目標和以保護金融消費者為間接目標的理念不對等，調節(jié)金融機構與金融消費者在金融信息實質性的不對稱，平衡金融機構與金融消費者控制風險和獲取收益的不對等，有重要的完善作用。

行為監(jiān)管以保護金融消費者為直接目標，通過分析研究金融機構的各種經營活動，可以從事前的角度監(jiān)督和審查金融機構履行的受托責任、勤勉義務以及代理責任，提升對于金融消費者的監(jiān)管注重層級，敦促落實以上責任與審慎監(jiān)管相結合。從保護金融消費者的角度考量監(jiān)管秩序，行為監(jiān)管的監(jiān)管理念、方式和目標，均與資產管理行業(yè)亟需迭代的監(jiān)管模式高度一致。

二、機構監(jiān)管與功能監(jiān)管并行

中國資產管理行業(yè)此前基本的發(fā)展遵循的是機構監(jiān)管的制度設計，分業(yè)經營、機構監(jiān)管帶來的規(guī)則不一致存在套利空間，針對資產管理業(yè)的監(jiān)管癥結，機構監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合的理念是值得貫徹并行的路徑。

功能監(jiān)管的重要著眼點即是防范監(jiān)管套利，在綜合經營環(huán)境下，對不同類型金融機構開展的相同或類似業(yè)務，實行標準統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的監(jiān)管。

將“功能監(jiān)管”作為資產管理行業(yè)監(jiān)管的重要原則，主要體現在資管產品方面，對資產管理業(yè)務按照產品類型而非機構類型實施功能監(jiān)管，消彌監(jiān)管套利的產生以及監(jiān)管真空的存在，需明確識別具有相同功能類型的金融資產管理產品，應適用無差別的監(jiān)管口徑。

在機構監(jiān)管模式下，法律制度、監(jiān)管主體、配套細則的協(xié)調一致是方向，大量出于銀行理財資金嵌套的資管產品在公募和私募界定上模糊不清，證券公司資管產品部分名義是私募，實則變相公募，突破合格投資者的規(guī)制。

仍然應當嚴格區(qū)分公募業(yè)務和私募業(yè)務，公眾投資者應當受到準入門檻的保護?；诠δ鼙O(jiān)管的理念，對于公募、私募業(yè)務的監(jiān)管也應有所改進。投資者風險識別和風險承受能力的不同，對私募業(yè)務，包括私募證券發(fā)行和私募資產管理，實施豁免監(jiān)管或差異化監(jiān)管。

在功能監(jiān)管的趨勢之下，各類資管機構的機構套利空間被壓縮，將依據管理能力在資管產業(yè)鏈條上尋求更加精細化的分工，監(jiān)管也需要有差異的細化。

當前我國對資產管理業(yè)務的各類金融業(yè)務普遍采取以凈資本為核心的風險監(jiān)管方式，或者提高注冊資本金的準入門檻。還有監(jiān)管部門將資產管理業(yè)務規(guī)模與資產管理機構的資本金關聯(lián)，以商業(yè)銀行審慎監(jiān)管的形式監(jiān)管資產管理業(yè)，凈資本管理對投資業(yè)務融資化的現象的有一定的規(guī)范作用。

但是從資產管理業(yè)務的本質出發(fā)，以凈資本為核心的風險管理及約束機制，相當于允許資產管理機構可以用資本金對投資風險負責，與直接融資的業(yè)務性質不符合，仍存在以直接融資為名，行間接融資之實的影子銀行業(yè)態(tài)，進一步混淆直接融資和間接融資的法律風險實質，模糊資產管理業(yè)務的法律性質。

1940年美國證監(jiān)會委員羅伯特.希里促請國會通過《投資公司法》和《投資顧問法》時曾犀利地在其報告中指出：投資公司給己方設定最寬泛的免責條款，精心設計復雜的資本結構，犧牲投資者的利益，使得內部人牟利，專業(yè)的投資管理行業(yè)，不應從發(fā)行和銷售不同種類的證券中獲利，而是應從專業(yè)管理受托資金中獲利。

彼時針對美國投資管理行業(yè)內利益沖突的一語道破，對當今中國資產管理行業(yè)同樣適用。美國制定《投資公司法》監(jiān)管發(fā)行證券募集資金并投資證券的投資公司和投資信托，相當于中國實務中的證券投資基金；《投資顧問法》規(guī)范為投資者提供投資建議的個人和機構，即中國實務中的基金管理人和個人理財顧問。

構建了以受托責任為核心的監(jiān)管體系，以投資者利益至上的原則，將資產管理行業(yè)在法律上作為單獨的金融行業(yè)予以規(guī)范。正是因為混淆融資業(yè)務和投資業(yè)務，極易損害投資者的利益。

我國的私募基金管理人和基金銷售機構，定向增發(fā)類資產管理產品、單一項目的私募股權投資基金、結構化債權、上市公司的私募股權投資等資管產品或交易模式，實質上是融資性質而非投資性質，在支持企業(yè)融資需求方面，一定程度上是證券發(fā)行市場受限條件下的替代，其發(fā)行的份額化資管產品有證券的性質，類似美國證券定義的“投資合同”，本質上屬于工商企業(yè)的直接融資行為。

需要以功能監(jiān)管的原則對資管業(yè)務實行功能性識別，在現有的機構監(jiān)管制度基礎之上協(xié)調并進，通過統(tǒng)一同類業(yè)務的流程規(guī)范和行為標準以及監(jiān)管口徑。

三、央地金融監(jiān)管權責法治化

金融監(jiān)管分權的制度安排缺乏法治的規(guī)范和保障，央地雙方對金融產業(yè)及其監(jiān)管的差異性認知及訴求，央地關系成為影響基礎作用的不確定因素。

基本金融制度是我國立法法業(yè)已明確的法律保留，下位法對于上位法的服從，是我國立法體制所遵循的基本法律原則，然而立法體制作為從上至下的運行方式，與地方性金融立法或試驗通常是由下至上的實現，兩者之間協(xié)調過程存在難以避免的沖突。

理順中央與地方事權關系的關鍵，需清晰劃定金融監(jiān)管的權力，并廓清中央和地方政府不同層級間處置金融風險的責任范圍。在法治化的層面，進一步增進系統(tǒng)性有效應對金融風險的權力配置。

通過明確中央和地方之間的權責界分，推進地方金融監(jiān)管法治的正向協(xié)調，作為落實中央與地方金融監(jiān)管法治至關重要的環(huán)節(jié)。處在征求意見階段的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》已顯示出法治化金融監(jiān)管權責分配。

（1）縱向：金融監(jiān)管為中央事權

明確劃分監(jiān)督管理的職責，金融監(jiān)督管理主要是中央事權，地方金融監(jiān)管做有效補充。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調機制作為央地之間縱向協(xié)調紐帶，縱向統(tǒng)籌協(xié)調中央與地方在金融監(jiān)督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權益保護等方面的協(xié)作。

明確金融資產占小、以區(qū)域發(fā)展為主、風險外溢性小的機構“7+4”類金融機構由地方金融監(jiān)管。對于影響區(qū)域金融穩(wěn)定的重大金融風險事件，區(qū)域性非法金融活動定性不明等金融行為需要央地信息共通。

中央掌握規(guī)則制定權，將中央金融監(jiān)管目標與地方實際對接，以中央金融監(jiān)管為標準的縱向監(jiān)管，緩解中央與地方監(jiān)管部門之間利益博弈。

（2）橫向：賦予地方監(jiān)管履職權限

明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據，針對地方金融監(jiān)管無權、執(zhí)法無據、處罰無憑，賦予地方金融監(jiān)督管理部門履職的審批權、監(jiān)督權、處罰權。

省級可制定針對地方金融組織的地方金融監(jiān)管條例，法律位階屬于《立法法》規(guī)定的地方性法規(guī)。統(tǒng)一屬地之間、跨區(qū)域之間的監(jiān)管標準，對央地金融監(jiān)管界限清晰劃分，強化央地金融監(jiān)管協(xié)作。

地方金融工作議事協(xié)調機制負責橫向協(xié)調地方金融監(jiān)督管理職責，負責地方金融風險防范，防止利益沖突和監(jiān)管空白。金融委辦公室對涉及跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作的事項協(xié)調。

結語

國務院金融穩(wěn)定委員會和中國人民銀行作為頂層對資產管理行業(yè)整體監(jiān)管，事關資產管理行業(yè)重大問題的統(tǒng)籌規(guī)劃由金穩(wěn)委負責；資產管理行業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管由中國人民銀行負責，可由人民銀行會同有關方面研究擬定資產管理行業(yè)重要法律法規(guī)草案。

銀保監(jiān)會和證監(jiān)管會作為微觀審慎監(jiān)管的兩大機構，在統(tǒng)一的資產管理監(jiān)管標準下，分別負責銀行、保險、信托業(yè)、證券、基金、期貨行業(yè)的資產管理業(yè)務實行微觀審慎監(jiān)管，縱向分層次、橫向分領域對資產管理行業(yè)搭建“宏觀審慎與微觀審慎的監(jiān)管相結合、機構監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合”的路徑。