100406/11
2023年，政府引導基金開始邁入千億時代。
據(jù)母基金研究中心不完全統(tǒng)計，今年年初至今，新成立的千億級規(guī)模引導基金總規(guī)模超過一萬億元：
2月，1500億廣州產(chǎn)業(yè)投資母基金、500億廣州創(chuàng)新投資母基金正式揭牌成立。
3月，安徽省發(fā)布《安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金管理辦法》。根據(jù)該《管理辦法》，安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金將下設10只主題母基金、2只功能母基金、4只天使母基金，共16只母基金，形成總規(guī)模不低于2000億元的省新興產(chǎn)業(yè)引導基金體系。
5月，規(guī)模2000億元的重慶產(chǎn)業(yè)投資母基金正式成立。
5月，浙江省目標總規(guī)模超2000億元的“4+1”專項基金群正式啟動。
5月，溫州市委、市政府決定在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金的基礎上，市級設立500億元溫州市產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展引導基金，合計形成超千億產(chǎn)業(yè)基金集群，目標撬動3000億元規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資。
5月，杭州在原先的基礎上升級打造杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金3支千億母基金，并推動形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。
隨著數(shù)量與規(guī)模的高速增長，當前政府引導基金已經(jīng)成為了LP市場的重要資金來源：根據(jù)母基金研究中心發(fā)布的《2022中國母基金全景報告》，截至2022年12月31日，在中國母基金全名單的423支母基金中，政府引導基金占到318支，總管理規(guī)模達到37067億人民幣，相對2021年底統(tǒng)計的在管規(guī)模增長達到32.25%；而在2022年新發(fā)起成立的113家母基金中，市場化母基金僅占10家，政府引導基金占到了103家，在新發(fā)起母基金實際募資總額的10373億中，政府引導基金實際新募集金額達到9272億，遠高于市場化母基金的1101億。
政府引導基金的資金來源通常是各級政府的財政預算，通過單獨出資或與社會資本共同出資的方式設立，投向特定行業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)，因此又被市場視為“政府風投”。由于母基金自身的特點，地方政府引導基金對地方政府資金的運用一般能夠起到放大效應，為當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的資金。
母基金研究中心認為，當前千億級母基金頻現(xiàn)的熱潮，背后是“資本招商”、“基金招商”的興起，也是“股權財政”的發(fā)展。母基金作為股權投資行業(yè)的“源頭活水”，是中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的關鍵推動力量?！胺N下梧桐樹，引得鳳凰來”，“股權財政”本質上是以國資為引導，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高科技產(chǎn)業(yè)。股權財政不僅能給資本市場帶來更加充裕多元的資金支持，而且還能催生更多制度優(yōu)化下的寶貴投資機會。
各地爭相設立打造矩陣化的“基金集群”，千億級基金叢林頻現(xiàn)，“基金矩陣”概念興起，實際上都是各地以基金撬動資本，以資本導入產(chǎn)業(yè)，以此引進一批優(yōu)秀企業(yè)，對當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到帶動作用。
不過，相比以往的引導基金，新設的這些千億級引導基金有所不同，可謂是引導基金3.0版本：政府推動產(chǎn)業(yè)投資的邏輯從扶持單一的國資投資平臺、單一基金，向推動打造基金群“航母艦隊”轉變，引導基金對引導市場資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)、招商引資上向專業(yè)化、市場化方向轉變。
為了充分發(fā)揮引導基金的作用，地方政府近年間在持續(xù)完善“投行思維”，充分運作人才、產(chǎn)業(yè)、資本等要素，優(yōu)化績效考核、基金激勵與盡職免責，逐漸提高對子基金的出資比例并降低返投要求等方面不斷努力，這都是專業(yè)化、市場化的趨勢體現(xiàn)。
首先，投資方向方面，重點基本都在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，如新能源汽車、半導體與集成電路、生物醫(yī)藥健康、新一代信息技術等產(chǎn)業(yè)。
返投方面，以往地方對基金管理人的返投比例要求一般在1.5-2倍之間，而上述2000億元的重慶產(chǎn)業(yè)投資母基金雖強調項目落地重慶，但不要求高比例返投。行業(yè)基金、區(qū)域基金返投分別不低于母基金對其出資的1.2倍、1.5倍，對于投資招商市外企業(yè)的總部或上市主體遷入重慶的，可獎勵返投額按雙倍計算；上述1500億元的廣州產(chǎn)業(yè)投資母基金對于子基金管理人沒有注冊地要求，子基金返投比例則不低于母基金出資額的1.2倍，且設置了“寬返投”認定；溫州對基金業(yè)的扶持政策也提出對符合重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略子基金市縣兩級出資比例可放寬至50%，對溫州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大提升作用的，返投比例最高可放寬到一倍。
此外，近年來一些引導基金構建了“地方政府出資不限制投資地域，同時幫助地方政府精準招商、完成返投任務的模式”，最大程度避免了GP的投資模型變形，避免GP做出“交作業(yè)式”的投資決策?？梢?，地方政府引導基金逐漸意識到了高返投比的害處，并開始逐漸進行優(yōu)化。
出資比例方面，一般來說，地方產(chǎn)業(yè)母基金對子基金的出資比例常在10%-30%之間。而今年初設立的500億元廣州創(chuàng)新投資母基金出資比例可高達50%。母基金研究中心認為，更高的政府出資比例也正體現(xiàn)了政府引導基金扶持社會資本不敢進入的領域的作用，更加能夠鼓勵“投早、投小、投科技”的風氣。
容錯免責方面，當前已有多地的母基金在容錯機制方面做出先進的探索。如《蘇州市天使投資引導基金管理辦法》、《浙江省產(chǎn)業(yè)基金投資運作盡職免責工作指引（試行）》、《關于鄭州市促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的實施意見》等。
對于政府引導基金市場化的具體運作模式，母基金研究中心分析總結如下：一是資金募集上，通過與市場化基金管理人合作，在政府出資以外，出資撬動社會資本，實現(xiàn)資金的市場化注入；二是投資方面，政府引導基金可以總體把控投資方案和子基金投資方向，但開展股權投資時，應由其管理團隊市場化選擇企業(yè)和項目投資，政府引導基金除了某些返投地域及比例的限制之外，不再設其他要求；三是基金管理上，專項基金日常管理、投資決策完全交由專業(yè)基金管理人負責，在專項基金中，政府引導基金參股不控股。在選擇子基金的合作管理人時，可以組建評審專家委員會，由產(chǎn)業(yè)技術專家、私募基金專家及行業(yè)主管部門代表等參加，嚴格按照一人一票原則評審，行業(yè)主管部門無權干預評審；四是項目退出時，在市場化機制的作用下，視情況與其他社會資本一同退出。
通過與市場化的基金管理人合作，出資撬動社會資本設立市場化基金，實現(xiàn)專業(yè)投資管理團隊、資金與企業(yè)在市場機制下的合作，吸引資金投入到市場上的實體企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。這就是政府引導基金的市場化運作模式，而且是經(jīng)過實踐檢驗了的市場化模式。
據(jù)母基金研究中心不完全統(tǒng)計，今年年初至今，新成立的千億級規(guī)模引導基金總規(guī)模超過一萬億元：
2月，1500億廣州產(chǎn)業(yè)投資母基金、500億廣州創(chuàng)新投資母基金正式揭牌成立。
3月，安徽省發(fā)布《安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金管理辦法》。根據(jù)該《管理辦法》，安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金將下設10只主題母基金、2只功能母基金、4只天使母基金，共16只母基金，形成總規(guī)模不低于2000億元的省新興產(chǎn)業(yè)引導基金體系。
5月，規(guī)模2000億元的重慶產(chǎn)業(yè)投資母基金正式成立。
5月，浙江省目標總規(guī)模超2000億元的“4+1”專項基金群正式啟動。
5月，溫州市委、市政府決定在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金的基礎上，市級設立500億元溫州市產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展引導基金，合計形成超千億產(chǎn)業(yè)基金集群，目標撬動3000億元規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資。
5月，杭州在原先的基礎上升級打造杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金3支千億母基金，并推動形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。
隨著數(shù)量與規(guī)模的高速增長，當前政府引導基金已經(jīng)成為了LP市場的重要資金來源：根據(jù)母基金研究中心發(fā)布的《2022中國母基金全景報告》，截至2022年12月31日，在中國母基金全名單的423支母基金中，政府引導基金占到318支，總管理規(guī)模達到37067億人民幣，相對2021年底統(tǒng)計的在管規(guī)模增長達到32.25%；而在2022年新發(fā)起成立的113家母基金中，市場化母基金僅占10家，政府引導基金占到了103家，在新發(fā)起母基金實際募資總額的10373億中，政府引導基金實際新募集金額達到9272億，遠高于市場化母基金的1101億。
政府引導基金的資金來源通常是各級政府的財政預算，通過單獨出資或與社會資本共同出資的方式設立，投向特定行業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)，因此又被市場視為“政府風投”。由于母基金自身的特點，地方政府引導基金對地方政府資金的運用一般能夠起到放大效應，為當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的資金。
母基金研究中心認為，當前千億級母基金頻現(xiàn)的熱潮，背后是“資本招商”、“基金招商”的興起，也是“股權財政”的發(fā)展。母基金作為股權投資行業(yè)的“源頭活水”，是中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的關鍵推動力量?！胺N下梧桐樹，引得鳳凰來”，“股權財政”本質上是以國資為引導，吸引社會資本參與投資具有核心競爭力的高科技產(chǎn)業(yè)。股權財政不僅能給資本市場帶來更加充裕多元的資金支持，而且還能催生更多制度優(yōu)化下的寶貴投資機會。
各地爭相設立打造矩陣化的“基金集群”，千億級基金叢林頻現(xiàn)，“基金矩陣”概念興起，實際上都是各地以基金撬動資本，以資本導入產(chǎn)業(yè)，以此引進一批優(yōu)秀企業(yè)，對當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到帶動作用。
不過，相比以往的引導基金，新設的這些千億級引導基金有所不同，可謂是引導基金3.0版本：政府推動產(chǎn)業(yè)投資的邏輯從扶持單一的國資投資平臺、單一基金，向推動打造基金群“航母艦隊”轉變，引導基金對引導市場資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)、招商引資上向專業(yè)化、市場化方向轉變。
為了充分發(fā)揮引導基金的作用，地方政府近年間在持續(xù)完善“投行思維”，充分運作人才、產(chǎn)業(yè)、資本等要素，優(yōu)化績效考核、基金激勵與盡職免責，逐漸提高對子基金的出資比例并降低返投要求等方面不斷努力，這都是專業(yè)化、市場化的趨勢體現(xiàn)。
首先，投資方向方面，重點基本都在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，如新能源汽車、半導體與集成電路、生物醫(yī)藥健康、新一代信息技術等產(chǎn)業(yè)。
返投方面，以往地方對基金管理人的返投比例要求一般在1.5-2倍之間，而上述2000億元的重慶產(chǎn)業(yè)投資母基金雖強調項目落地重慶，但不要求高比例返投。行業(yè)基金、區(qū)域基金返投分別不低于母基金對其出資的1.2倍、1.5倍，對于投資招商市外企業(yè)的總部或上市主體遷入重慶的，可獎勵返投額按雙倍計算；上述1500億元的廣州產(chǎn)業(yè)投資母基金對于子基金管理人沒有注冊地要求，子基金返投比例則不低于母基金出資額的1.2倍，且設置了“寬返投”認定；溫州對基金業(yè)的扶持政策也提出對符合重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略子基金市縣兩級出資比例可放寬至50%，對溫州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大提升作用的，返投比例最高可放寬到一倍。
此外，近年來一些引導基金構建了“地方政府出資不限制投資地域，同時幫助地方政府精準招商、完成返投任務的模式”，最大程度避免了GP的投資模型變形，避免GP做出“交作業(yè)式”的投資決策?？梢?，地方政府引導基金逐漸意識到了高返投比的害處，并開始逐漸進行優(yōu)化。
出資比例方面，一般來說，地方產(chǎn)業(yè)母基金對子基金的出資比例常在10%-30%之間。而今年初設立的500億元廣州創(chuàng)新投資母基金出資比例可高達50%。母基金研究中心認為，更高的政府出資比例也正體現(xiàn)了政府引導基金扶持社會資本不敢進入的領域的作用，更加能夠鼓勵“投早、投小、投科技”的風氣。
容錯免責方面，當前已有多地的母基金在容錯機制方面做出先進的探索。如《蘇州市天使投資引導基金管理辦法》、《浙江省產(chǎn)業(yè)基金投資運作盡職免責工作指引（試行）》、《關于鄭州市促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的實施意見》等。
對于政府引導基金市場化的具體運作模式，母基金研究中心分析總結如下：一是資金募集上，通過與市場化基金管理人合作，在政府出資以外，出資撬動社會資本，實現(xiàn)資金的市場化注入；二是投資方面，政府引導基金可以總體把控投資方案和子基金投資方向，但開展股權投資時，應由其管理團隊市場化選擇企業(yè)和項目投資，政府引導基金除了某些返投地域及比例的限制之外，不再設其他要求；三是基金管理上，專項基金日常管理、投資決策完全交由專業(yè)基金管理人負責，在專項基金中，政府引導基金參股不控股。在選擇子基金的合作管理人時，可以組建評審專家委員會，由產(chǎn)業(yè)技術專家、私募基金專家及行業(yè)主管部門代表等參加，嚴格按照一人一票原則評審，行業(yè)主管部門無權干預評審；四是項目退出時，在市場化機制的作用下，視情況與其他社會資本一同退出。
通過與市場化的基金管理人合作，出資撬動社會資本設立市場化基金，實現(xiàn)專業(yè)投資管理團隊、資金與企業(yè)在市場機制下的合作，吸引資金投入到市場上的實體企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。這就是政府引導基金的市場化運作模式，而且是經(jīng)過實踐檢驗了的市場化模式。
