《中國經濟周刊》記者 王紅茹|北京報道

國有土地使用權出讓金收入一直是政府性基金收入的主體。2022年，由于房地產市場銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動政府性基金收入整體下滑。

當土地收入對財政貢獻日益減弱，意味著地方財政需要找到新的增長點。對地方財政而言，亟需解決“錢”從何處來的問題。

土地出讓金減少致政府性基金收入下滑

2022年，由于土地市場低迷，使得政府性基金收入7年來首次出現負增長。

財政部數據顯示，2022年，全國政府性基金預算收入77879億元，比上年下降20.6%。其中，國有土地使用權出讓收入66854億元，比上年下降23.3%。

研究機構的數據顯示，過去10年，國有土地使用權出讓金收入一直為政府性基金收入的主體，期間國有土地出讓金占比從74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地產市場銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動政府性基金收入整體下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，國有土地使用權出讓收入同比降低29%。

當地方土地財政下滑，地方政府缺錢問題如何解決？安邦智庫研究合伙人、宏觀研究中心主任賀軍接受《中國經濟周刊》記者采訪表示，解決地方財政缺錢的問題，大概有幾種途徑：一是中央轉移支付，二是稅收收入，包括企業(yè)與個人交稅，三是政府基金收入，四是各類收費。

當前世界經濟形勢復雜多變，我國經濟呈現回升向好態(tài)勢，但是由于中小企業(yè)仍處于疫后恢復期，企穩(wěn)回升的基礎尚不牢固，企業(yè)內生動力還不強，加上就業(yè)壓力增大，導致地方財政面臨壓力。

“在這種情況下，‘財政進市場’就是一個新思路，希望在傳統(tǒng)財源之外，為地方增加一個利用金融市場獲取財政收益的新渠道。”賀軍說。

所謂財政進市場，在賀軍看來，主要是指地方政府希望擺脫土地經濟，希望通過在資本市場融資，給未來財政資金投資帶來增量資金?！斑@不僅一定程度上能彌補土地收入下降帶來的缺口，也為長期財稅收入的穩(wěn)定增加創(chuàng)造條件?？梢哉f，地方政府從土地財政正向股權財政轉型，而且速度在加快?！?/p>政府引導基金仍需突破政策瓶頸

從廣義財政資源的使用看，政府引導基金可以看成“財政進市場”的形式之一。

近年來，杭州、成都、溫州等地紛紛表示設立政府引導基金，加大對產業(yè)投資、風險投資的力度。

5月31日，在2023中國（杭州）產投融生態(tài)峰會上，三大千億基金發(fā)布引發(fā)業(yè)內關注。據悉，杭州在原來的基礎上，升級打造杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金3支千億母基金，推動形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。

杭州并不是個例?！吨袊洕芸酚浾呤崂戆l(fā)現，今年以來，安徽、浙江、上海、西安、廣州等省市都推出了千億量級的產業(yè)基金集群。

引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。

“嚴格來說，政府搞引導基金首先是政府要先花錢，其次才是引來其他投資。如果能起到引導作用，廣義上，也算是為地方發(fā)展引來了投資資金?！辟R軍向《中國經濟周刊》記者表示，“政府引導基金最大的作用就是能充分發(fā)揮財政資金‘四兩撥千斤’的撬動效應，吸引社會資本，以股權投資方式有力破解創(chuàng)新型、科技型中小企業(yè)的成長難題，加快推動地方產業(yè)集群發(fā)展，是一種長期投資。”

投中研究院日前發(fā)布的《2022年政府引導基金專題研究報告》（以下簡稱《研究報告》）顯示，截至2022年末，各級政府共成立1531只政府引導基金，自身規(guī)模累計達27378億元。

隨著各級引導基金規(guī)模的不斷擴大，政府引導基金已經成為支持我國創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展的關鍵力量。

中信資本董事長張懿宸接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，經過多年實踐可以發(fā)現，要發(fā)揮好政府引導基金的政策引導作用，實現可持續(xù)健康發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供可預期的成長空間，仍需突破一些政策瓶頸。

一是資金的循環(huán)再投入問題。目前已經有部分起步較早的政府引導基金開始實現退出，或馬上面臨退出。如果可以鼓勵這類政府引導基金將已退出的部分資金循環(huán)再投資，將更加有利于我國創(chuàng)投行業(yè)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

二是退出方式單一問題。政府引導基金當前的退出方式主要以基金清算分配為主。除基金清算外，基金份額轉讓也是非常重要的退出方式，值得研究借鑒。

三是所持有份額轉讓難的問題?！镀髽I(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》第66條規(guī)定，“政府設立的各類股權投資基金投資形成企業(yè)產（股）權對外轉讓，按照有關法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。但相關部門尚未對政府投資基金轉讓產（股）權資產的流程進行特別規(guī)定。

國資股權投資明顯增長

在土地經濟空間日益收窄的情況下，安邦智庫高級合作學者許維鴻也談到，未來地方政府會更加依靠股權市場來解決缺錢問題。

華興資本發(fā)布的《私募股權市場報告》顯示，國資股權投資機構在今年一季度大規(guī)?；鸬恼急冗M一步提升至70%。某些地方國資在股權投資方面的滲透率更超90%，地方國資下場做風投的熱情空前高漲。

報告還顯示，今年一季度，募資額超過10億元的大規(guī)?；鹫急仍谖宄梢陨?，其中，國資GP的占比進一步提升，已達70%，對比2022年，這個數字為67%左右。國資GP的不斷增加，意味著政府在產業(yè)投資和引導基金方面投入的力度已經顯著增加，甚至已經成為風險投資界的主力。（注：GP，即General Partner，普通合伙人，通常指基金管理人。）

《私募股權市場報告》通過對2022年第四季度和2023年第一季度的觀察發(fā)現，國資VC（風險投資）的投資出手量已反超非國資機構。尤其在募資方面，國資VC（風險投資）的表現更加亮眼。

在賀軍看來，政府引導基金不能完全解決地方財政缺錢問題，更不能指望靠著政府引導基金就能完全彌補地方財政缺口。

“地方政府通過股權市場來解決缺錢問題，可能的主要風險包括：一是市場風險，股價有波動，上市有成有敗。二是政策風險，地方政府的廣義財政資源，是否能順利投資相關載體，再通過股權市場融到資，還要看是否符合相關政策、是否合規(guī)，因此要注意規(guī)避可能的政策風險?！辟R軍說。

盡管越來越多的地方政府將股權投融資作為地方發(fā)展和投融資建設的一個新模式，但在政府推動市場化投資的過程之中，賀軍提醒，要避免“一哄而上”，更要尊重市場規(guī)律。一方面，需要對目前的“風口”產業(yè)進行甄別，避免扎堆造成供需失衡。另一方面，在投資機制設計中，需要實現政策目標和市場目標的平衡。

“與地方政府對于土地市場的壟斷不同，政府機構親自下場到股權投資領域，與市場化的投資機構進行PK，除了資金雄厚和區(qū)位優(yōu)勢外，其實面臨很多不利因素，比如對投資風險的容忍度仍然較低，市場化投資的利益激勵機制難以到位，使得投資的效率較低。另外，這與土地經濟相比，周期更長，風險更大，地方需要在機構建設和投資決策機制設計上做好功課，防止出現‘一地雞毛’的情況。”賀軍說。

責編：楊琳

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