《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹|北京報道

國有土地使用權(quán)出讓金收入一直是政府性基金收入的主體。2022年，由于房地產(chǎn)市場銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動政府性基金收入整體下滑。

當(dāng)土地收入對財政貢獻(xiàn)日益減弱，意味著地方財政需要找到新的增長點。對地方財政而言，亟需解決“錢”從何處來的問題。

土地出讓金減少致政府性基金收入下滑

2022年，由于土地市場低迷，使得政府性基金收入7年來首次出現(xiàn)負(fù)增長。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2022年，全國政府性基金預(yù)算收入77879億元，比上年下降20.6%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降23.3%。

研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，過去10年，國有土地使用權(quán)出讓金收入一直為政府性基金收入的主體，期間國有土地出讓金占比從74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地產(chǎn)市場銷售和投資遇冷，土地出讓金減少，帶動政府性基金收入整體下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，國有土地使用權(quán)出讓收入同比降低29%。

當(dāng)?shù)胤酵恋刎斦禄?，地方政府缺錢問題如何解決？安邦智庫研究合伙人、宏觀研究中心主任賀軍接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，解決地方財政缺錢的問題，大概有幾種途徑：一是中央轉(zhuǎn)移支付，二是稅收收入，包括企業(yè)與個人交稅，三是政府基金收入，四是各類收費。

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升向好態(tài)勢，但是由于中小企業(yè)仍處于疫后恢復(fù)期，企穩(wěn)回升的基礎(chǔ)尚不牢固，企業(yè)內(nèi)生動力還不強(qiáng)，加上就業(yè)壓力增大，導(dǎo)致地方財政面臨壓力。

“在這種情況下，‘財政進(jìn)市場’就是一個新思路，希望在傳統(tǒng)財源之外，為地方增加一個利用金融市場獲取財政收益的新渠道?！辟R軍說。

所謂財政進(jìn)市場，在賀軍看來，主要是指地方政府希望擺脫土地經(jīng)濟(jì)，希望通過在資本市場融資，給未來財政資金投資帶來增量資金?！斑@不僅一定程度上能彌補土地收入下降帶來的缺口，也為長期財稅收入的穩(wěn)定增加創(chuàng)造條件?？梢哉f，地方政府從土地財政正向股權(quán)財政轉(zhuǎn)型，而且速度在加快。”

政府引導(dǎo)基金仍需突破政策瓶頸

從廣義財政資源的使用看，政府引導(dǎo)基金可以看成“財政進(jìn)市場”的形式之一。

近年來，杭州、成都、溫州等地紛紛表示設(shè)立政府引導(dǎo)基金，加大對產(chǎn)業(yè)投資、風(fēng)險投資的力度。

5月31日，在2023中國（杭州）產(chǎn)投融生態(tài)峰會上，三大千億基金發(fā)布引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。據(jù)悉，杭州在原來的基礎(chǔ)上，升級打造杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金3支千億母基金，推動形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。

杭州并不是個例?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來，安徽、浙江、上海、西安、廣州等省市都推出了千億量級的產(chǎn)業(yè)基金集群。

引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。

“嚴(yán)格來說，政府搞引導(dǎo)基金首先是政府要先花錢，其次才是引來其他投資。如果能起到引導(dǎo)作用，廣義上，也算是為地方發(fā)展引來了投資資金?！辟R軍向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“政府引導(dǎo)基金最大的作用就是能充分發(fā)揮財政資金‘四兩撥千斤’的撬動效應(yīng)，吸引社會資本，以股權(quán)投資方式有力破解創(chuàng)新型、科技型中小企業(yè)的成長難題，加快推動地方產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，是一種長期投資?！?/p>投中研究院日前發(fā)布的《2022年政府引導(dǎo)基金專題研究報告》（以下簡稱《研究報告》）顯示，截至2022年末，各級政府共成立1531只政府引導(dǎo)基金，自身規(guī)模累計達(dá)27378億元。

隨著各級引導(dǎo)基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為支持我國創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵力量。

中信資本董事長張懿宸接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時表示，經(jīng)過多年實踐可以發(fā)現(xiàn)，要發(fā)揮好政府引導(dǎo)基金的政策引導(dǎo)作用，實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供可預(yù)期的成長空間，仍需突破一些政策瓶頸。

一是資金的循環(huán)再投入問題。目前已經(jīng)有部分起步較早的政府引導(dǎo)基金開始實現(xiàn)退出，或馬上面臨退出。如果可以鼓勵這類政府引導(dǎo)基金將已退出的部分資金循環(huán)再投資，將更加有利于我國創(chuàng)投行業(yè)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

二是退出方式單一問題。政府引導(dǎo)基金當(dāng)前的退出方式主要以基金清算分配為主。除基金清算外，基金份額轉(zhuǎn)讓也是非常重要的退出方式，值得研究借鑒。

三是所持有份額轉(zhuǎn)讓難的問題?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第66條規(guī)定，“政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金投資形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行”。但相關(guān)部門尚未對政府投資基金轉(zhuǎn)讓產(chǎn)（股）權(quán)資產(chǎn)的流程進(jìn)行特別規(guī)定。

國資股權(quán)投資明顯增長

在土地經(jīng)濟(jì)空間日益收窄的情況下，安邦智庫高級合作學(xué)者許維鴻也談到，未來地方政府會更加依靠股權(quán)市場來解決缺錢問題。

華興資本發(fā)布的《私募股權(quán)市場報告》顯示，國資股權(quán)投資機(jī)構(gòu)在今年一季度大規(guī)模基金的占比進(jìn)一步提升至70%。某些地方國資在股權(quán)投資方面的滲透率更超90%，地方國資下場做風(fēng)投的熱情空前高漲。

報告還顯示，今年一季度，募資額超過10億元的大規(guī)?；鹫急仍谖宄梢陨?，其中，國資GP的占比進(jìn)一步提升，已達(dá)70%，對比2022年，這個數(shù)字為67%左右。國資GP的不斷增加，意味著政府在產(chǎn)業(yè)投資和引導(dǎo)基金方面投入的力度已經(jīng)顯著增加，甚至已經(jīng)成為風(fēng)險投資界的主力。（注：GP，即General Partner，普通合伙人，通常指基金管理人。）

《私募股權(quán)市場報告》通過對2022年第四季度和2023年第一季度的觀察發(fā)現(xiàn)，國資VC（風(fēng)險投資）的投資出手量已反超非國資機(jī)構(gòu)。尤其在募資方面，國資VC（風(fēng)險投資）的表現(xiàn)更加亮眼。

在賀軍看來，政府引導(dǎo)基金不能完全解決地方財政缺錢問題，更不能指望靠著政府引導(dǎo)基金就能完全彌補地方財政缺口。

“地方政府通過股權(quán)市場來解決缺錢問題，可能的主要風(fēng)險包括：一是市場風(fēng)險，股價有波動，上市有成有敗。二是政策風(fēng)險，地方政府的廣義財政資源，是否能順利投資相關(guān)載體，再通過股權(quán)市場融到資，還要看是否符合相關(guān)政策、是否合規(guī)，因此要注意規(guī)避可能的政策風(fēng)險?！辟R軍說。

盡管越來越多的地方政府將股權(quán)投融資作為地方發(fā)展和投融資建設(shè)的一個新模式，但在政府推動市場化投資的過程之中，賀軍提醒，要避免“一哄而上”，更要尊重市場規(guī)律。一方面，需要對目前的“風(fēng)口”產(chǎn)業(yè)進(jìn)行甄別，避免扎堆造成供需失衡。另一方面，在投資機(jī)制設(shè)計中，需要實現(xiàn)政策目標(biāo)和市場目標(biāo)的平衡。

“與地方政府對于土地市場的壟斷不同，政府機(jī)構(gòu)親自下場到股權(quán)投資領(lǐng)域，與市場化的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行PK，除了資金雄厚和區(qū)位優(yōu)勢外，其實面臨很多不利因素，比如對投資風(fēng)險的容忍度仍然較低，市場化投資的利益激勵機(jī)制難以到位，使得投資的效率較低。另外，這與土地經(jīng)濟(jì)相比，周期更長，風(fēng)險更大，地方需要在機(jī)構(gòu)建設(shè)和投資決策機(jī)制設(shè)計上做好功課，防止出現(xiàn)‘一地雞毛’的情況?！辟R軍說。

責(zé)編：楊琳

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