靠賣地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，依托經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

文｜《財(cái)經(jīng)》記者 張倩

編輯｜朱弢

7月14日，財(cái)政部公布了2022年上半年財(cái)政收支情況。數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為23622億元，比上年同期下降31.4%。

這保持了此前的趨勢(shì)，根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2022年1月-2月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入7922億元，同比下降29.5%；1月-3月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入11958億元，同比下降27.4%；1月-4月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入15012億元，同比下降29.8%；1月-5月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入18613億元，同比下降28.7%。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以看出，相比于2021年國(guó)有土地出讓收入87051億元，同比增長(zhǎng)3.5%的情況，2022年上半年國(guó)有土地出讓收入持續(xù)減少。

對(duì)此，接受《財(cái)經(jīng)》采訪的多位專家學(xué)者表示，“2022年上半年全國(guó)土地出讓收入的降低超出了很多人的預(yù)期，但從整體層面來(lái)說(shuō)，這并不是壞事”。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入（下稱“土地出讓金”）一直是地方政府性基金收入的重要來(lái)源。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算管理。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，土地出讓金占地方政府性基金收入的比重此前一直在持續(xù)增加，甚至已經(jīng)超過(guò)了90%。因此，土地出讓金下降的一個(gè)直接的結(jié)果，就是導(dǎo)致地方政府的收入縮水。在財(cái)政部公布的2022年上半年財(cái)政收支情況中，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入比去年同期下降了29.7%。這對(duì)地方的財(cái)政運(yùn)行無(wú)疑是極大的考驗(yàn)。

對(duì)此，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林表示：“地方政府必須盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，靠賣地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，依托經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，越早轉(zhuǎn)型越有利?！?/strong>

土地出讓收入為何下降？

對(duì)于土地出讓金大幅下降的原因，朱道林認(rèn)為，土地作為生產(chǎn)要素，其市場(chǎng)需求必然受到實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)等直接影響，因此不同時(shí)期的土地出讓規(guī)模存在一定的波動(dòng)是正?，F(xiàn)象。

“此外，今年以來(lái)，受新冠疫情、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)等影響，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所下降，相應(yīng)的土地市場(chǎng)需求也有下降。而且，中國(guó)改革開(kāi)放40多年來(lái)，已經(jīng)進(jìn)入城市化、工業(yè)發(fā)展的后期，各種建設(shè)用地需求也在下降。在這些綜合因素下，土地出讓規(guī)模下降是必然的。”朱道林說(shuō)。

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副院長(zhǎng)程雪陽(yáng)也持類似觀點(diǎn)，“2022年上半年土地出讓金大幅下降背后有偶發(fā)性的原因，也有長(zhǎng)期必然的原因。偶發(fā)原因是疫情導(dǎo)致多個(gè)城市行政部門運(yùn)行受到影響，房企線下開(kāi)工困難，影響了市場(chǎng)信心；必然原因則是中國(guó)的住宅市場(chǎng)已趨近飽和”。

在受訪的學(xué)者們看來(lái)，著手深化改革已迫在眉睫。

但是，地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)中指研究院綜合全國(guó)主要城市2017年至2021年土地出讓金占一般公共預(yù)算收入的比例，對(duì)全國(guó)主要城市對(duì)土地財(cái)政依賴度進(jìn)行了分析，其中杭州、佛山、南京、武漢、廣州、西安等城市的數(shù)值均超過(guò)了100%，成都、鄭州、三亞、廈門等城市的數(shù)值則超過(guò)了80%。

這意味著即使在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的后期，土地出讓金仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)稅收收入，是地方財(cái)政的主要來(lái)源。

對(duì)于地方的土地依賴慣性，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英此前在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，在過(guò)去數(shù)十年中，急劇膨脹的“土地財(cái)政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。同時(shí)，土地出讓金支撐了中國(guó)數(shù)百座城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。但是，隨著城鎮(zhèn)化速度減緩以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問(wèn)題不斷累積，土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能將難以延續(xù)。

朱道林也認(rèn)為，“城市的土地是有限的，地方政府不可能永遠(yuǎn)有地賣；即使尚有土地可賣，還需要仰賴土地需求方，即是否有人愿意購(gòu)買；再者，土地市場(chǎng)總會(huì)受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響”。

其實(shí)從十多年前，就有觀點(diǎn)呼吁地方著手經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擺脫土地財(cái)政依賴，并指出土地財(cái)政潛在的負(fù)面影響。但是，這些呼吁收效甚微。近十年來(lái)，土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重從2013年的近60%升至2021年的高于90%。

對(duì)此，程雪陽(yáng)表示：“長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的態(tài)度一直都是，‘收入還可以’‘日子還過(guò)得下去’，從而缺乏改革的動(dòng)力，感覺(jué)不到改革的必要性。改革是由危機(jī)來(lái)驅(qū)動(dòng)的，‘沒(méi)錢’作為一個(gè)誘因可以在很大程度上改變地方政府得過(guò)且過(guò)的態(tài)度。因此，在我看來(lái)，這次土地出讓收入的下降對(duì)地方政府而言，與其說(shuō)是危機(jī)，不如說(shuō)是促進(jìn)改革、增加地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)力的機(jī)遇。所以這并不是壞事，其實(shí)是順應(yīng)了變革的要求”。

但程雪陽(yáng)同時(shí)承認(rèn)，短期內(nèi)，賣地收入的減少無(wú)法通過(guò)其他產(chǎn)能的增加來(lái)補(bǔ)足，而這意味著地方發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)“陣痛期”。

過(guò)緊日子與擺脫路徑依賴

溯源土地財(cái)政模式的起源，不難發(fā)現(xiàn)，在1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力和事權(quán)不對(duì)等，迫切需要擴(kuò)充收入來(lái)源。加上房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅猛，帶動(dòng)與土地相關(guān)收入的快速增長(zhǎng)，使得地方政府在既得利益的驅(qū)動(dòng)下增強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政的依賴。這也造成了地方政府行為“短期化”，專注追求眼下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

基于上述前提，多位學(xué)者認(rèn)為，“土地紅利”于地方政府而言，已形成了路徑依賴和思路依賴。

一面是長(zhǎng)期的路徑依賴，另一面需要面對(duì)土地出讓金大幅下降的現(xiàn)實(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、公共政策研究中心主任路乾表達(dá)了他的擔(dān)憂，“這很可能會(huì)對(duì)地方的教育、社保、醫(yī)保、基建等公共服務(wù)帶來(lái)影響，比如工作人員的積極性受到影響，行政效率會(huì)因此降低等”。

對(duì)此，程雪陽(yáng)建議，面對(duì)財(cái)政收縮，政府應(yīng)該縮減開(kāi)支，把資金用到最急需的領(lǐng)域。

“手里沒(méi)錢了，應(yīng)對(duì)的方法其實(shí)就是開(kāi)源和節(jié)流，開(kāi)源說(shuō)白了就是增加稅收，但這肯定不行，國(guó)家一直在加大力度實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策，不可能再讓大家多繳稅。重要就是節(jié)流，對(duì)于不那么緊急的項(xiàng)目，比如擴(kuò)寬?cǎi)R路、修地鐵這種中長(zhǎng)期的規(guī)劃項(xiàng)目，地方政府沒(méi)必要一定要在近期內(nèi)撥款、開(kāi)工”。

此外，與土地財(cái)政嚴(yán)密捆綁、相伴相生的房地產(chǎn)行業(yè)可能會(huì)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)更值得深入思考和研究。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蘭小歡曾公開(kāi)表示，土地真正的力量并不完全體現(xiàn)在“土地財(cái)政”上，而是以土地為抵押撬動(dòng)的銀行信貸與其他各路資金。在他看來(lái)，“土地財(cái)政”一旦嫁接了資本市場(chǎng)，加上了杠桿，就形成了“土地金融”，像滾雪球般越滾越大，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展同時(shí)，也造就了地方政府越滾越多的債務(wù)。

在中國(guó)，房地產(chǎn)企業(yè)一直以來(lái)多憑借高杠桿、高周轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)張，即使是房地產(chǎn)頭部企業(yè)，也運(yùn)用的是這種模式。具體操作則為，房企拿地后，火速開(kāi)工以使項(xiàng)目達(dá)到預(yù)售條件，拿到預(yù)售款后，則通過(guò)種種方式提前支取預(yù)售款，然后開(kāi)啟新一輪拿地、開(kāi)工、預(yù)售、支取預(yù)售款的流程。

在程雪陽(yáng)看來(lái)，過(guò)去的房地產(chǎn)發(fā)展模式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)和阻礙。

“中央正是因?yàn)榭吹搅吮澈蟮娘L(fēng)險(xiǎn)，所以要著手進(jìn)行改革，下了很大的決心要擺脫房地產(chǎn)的舊有發(fā)展模式?！背萄╆?yáng)說(shuō)。

近幾年，中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)出臺(tái)的多項(xiàng)調(diào)控政策一直堅(jiān)持“住房不炒”的基本原則，以便讓市場(chǎng)供求關(guān)系真正發(fā)揮作用，同時(shí)引導(dǎo)資本流向其他產(chǎn)業(yè)。并且要求負(fù)有調(diào)控主體責(zé)任的地方政府精準(zhǔn)施策、一城一策，既避免市場(chǎng)過(guò)熱，又防止大起大落，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

倒逼發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

2022年4月12日，中國(guó)建銀投資有限責(zé)任公司和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社在北京共同發(fā)布了《中國(guó)投資發(fā)展報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）。

《報(bào)告》指出，盡管房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面觸頂已經(jīng)為時(shí)不遠(yuǎn)，但這并不意味著當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再需要房地產(chǎn)，甚至不意味著對(duì)房地產(chǎn)的依賴度快速下降。在過(guò)去十幾年中，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆，賣地收入已經(jīng)成為大多數(shù)城市最主要的財(cái)政收入來(lái)源，而替代土地財(cái)政的，只有房地產(chǎn)稅一種可能。在歐美等國(guó)，房地產(chǎn)稅是最重要的地方財(cái)政收入來(lái)源。

朱道林表示，房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是一種“稅收性土地財(cái)政”，是依靠收取各類土地稅收支撐的財(cái)政收入?！皬墓糯鷼W洲的‘什一稅’到現(xiàn)代歐美國(guó)家的不動(dòng)產(chǎn)稅，以及中國(guó)歷史上多個(gè)朝代的稅收均是這種性質(zhì)的，這也是這些朝代和國(guó)家的主要財(cái)政來(lái)源。更重要的是，相較于現(xiàn)在地方政府獲得的‘財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政’，‘稅收性土地財(cái)政’是更可持續(xù)的。”朱道林認(rèn)為。

但是上述《報(bào)告》同時(shí)指出，雖然中央已經(jīng)開(kāi)始引導(dǎo)土地財(cái)政的根本性改革，但需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，目前僅能做到抑制地方過(guò)度投資的沖動(dòng)，但斬?cái)嗟胤綄?duì)于土地財(cái)政的依賴還為時(shí)尚早。

因此，相較于發(fā)展“稅收性土地財(cái)政”，朱道林認(rèn)為，踏踏實(shí)實(shí)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是更現(xiàn)實(shí)的選擇，同時(shí)他強(qiáng)調(diào)，即使短期內(nèi)發(fā)展速度放緩，甚至經(jīng)濟(jì)下滑，但只要及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)，未來(lái)的發(fā)展是會(huì)有出路的。

路乾則提醒，地方發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)需要實(shí)事求是，“現(xiàn)在所有地方的招商引資都聚焦于芯片、半導(dǎo)體、新能源汽車，但是并不是所有地方都適合發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。有些地方政府能把小微企業(yè)搞好就很不錯(cuò)了，不能好高騖遠(yuǎn)，否則最后不僅產(chǎn)業(yè)沒(méi)發(fā)展起來(lái)，還搭進(jìn)去不少錢，得不償失”。

在此基礎(chǔ)上，路乾與程雪陽(yáng)均認(rèn)為，當(dāng)下地方政府應(yīng)盤活存量資產(chǎn)，在厘清產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的規(guī)章制度、完善法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)存量發(fā)展。

“一些存量資產(chǎn)可能產(chǎn)權(quán)已經(jīng)被抵押出去了，在這種情況下，如何盤活資源，物盡其用，需要更細(xì)致的規(guī)章制度。但現(xiàn)在這一塊兒是空白，地方應(yīng)盡快補(bǔ)足，這樣才能盡快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！甭非f(shuō)。

此外，在2022年，作為夯實(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、擴(kuò)大有效投資的手段，“新基建”被多次寫入各地政府工作報(bào)告，成為打造新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的重要抓手。在程雪陽(yáng)看來(lái)，新基建完全可以滿足原先依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)諸如水泥、鋼筋等上下游企業(yè)的業(yè)務(wù)需求，維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也會(huì)穩(wěn)定就業(yè)。

“對(duì)今天的中國(guó)來(lái)說(shuō)，花錢建鐵路，比買地建住宅更值得鼓勵(lì)。”程雪陽(yáng)表示：“現(xiàn)在需要激活龐大的、慣于路徑依賴的地方政府。得讓它動(dòng)起來(lái)，不僅腦子要?jiǎng)悠饋?lái)，身體也得行動(dòng)起來(lái)”。

對(duì)此，路乾建議：“可以就地方轉(zhuǎn)型設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，官員的考核標(biāo)準(zhǔn)和地方政府的責(zé)權(quán)架構(gòu)都進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。這樣在進(jìn)行全新探索的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也是可控的”。