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· 概 要 ·

2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，明年“要著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”，積極的財(cái)政政策要“加力提效”。我們認(rèn)為，宏觀政策或更加積極穩(wěn)增長(zhǎng)，明年財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)的力度可能會(huì)適度增加，不過(guò)整體不是強(qiáng)刺激的思路，而更多是打組合拳。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，明年保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，我們認(rèn)為需要政府加杠桿，并且更多由中央層面承擔(dān)，預(yù)計(jì)赤字率目標(biāo)或從今年的2.8%增加至3%以上。為了緩解地方收支矛盾，轉(zhuǎn)移支付力度有望進(jìn)一步提升?？紤]到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”，地方專(zhuān)項(xiàng)債額度或在3.65至3.75萬(wàn)億元區(qū)間，但是提前批額度或有所增加，延續(xù)快發(fā)快用的節(jié)奏。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債投向，在兼顧傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)上，面向新基建、新能源的力度有望進(jìn)一步提升。此外，專(zhuān)項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的范圍或?qū)⒀由?，通過(guò)吸引更多民間資本進(jìn)而撬動(dòng)有效投資。

在政策工具上，中央貼息或?qū)缪葜匾巧＿@一做法通過(guò)和貨幣政策更好地配合，增強(qiáng)政策的時(shí)效性和精準(zhǔn)性，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力。同時(shí)，也有利于財(cái)政支出“提效”?？紤]到明年“注重圍繞市場(chǎng)主體需求施策”，疊加“政策性金融要加大對(duì)符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目的融資支持”，我們預(yù)計(jì)財(cái)政貼息的范圍和力度或進(jìn)一步提升。

2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，明年“要著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”，積極的財(cái)政政策要“加力提效”。我們認(rèn)為，接下來(lái)宏觀政策或更加積極穩(wěn)增長(zhǎng)，財(cái)政力度會(huì)有所提升。然而今年以來(lái)，疫情多地頻發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成擾動(dòng)，疊加房地產(chǎn)供需兩端承壓，部分地方政府財(cái)力受損。為了穩(wěn)增長(zhǎng)，當(dāng)前財(cái)政面臨哪些挑戰(zhàn)？為了支持高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)財(cái)政發(fā)力的空間在哪兒？本篇報(bào)告將對(duì)明年財(cái)政形勢(shì)進(jìn)行展望。

1 明年財(cái)政：加力提效，風(fēng)險(xiǎn)可控

宏觀積極穩(wěn)增長(zhǎng)。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，明年要突出做好“穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)”工作，著力“擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)。我們認(rèn)為，接下來(lái)宏觀政策或更加積極穩(wěn)增長(zhǎng)。在全球經(jīng)濟(jì)增速放緩，外需逐步降溫的背景下，擴(kuò)內(nèi)需成為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要抓手，要充分發(fā)揮消費(fèi)的基礎(chǔ)作用和投資的關(guān)鍵作用。我們預(yù)計(jì)，明年基建投資延續(xù)較高增速，而財(cái)政需要保持必要的支持力度。

財(cái)政“積極”基調(diào)，“加力提效”。從今年的會(huì)議表述看，財(cái)政延續(xù)了“積極”基調(diào)，強(qiáng)調(diào)要“加力提效”，“保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度”，對(duì)比去年的表述“提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”，我們認(rèn)為明年財(cái)政力度相比今年可能會(huì)適度增加，不過(guò)整體不是要強(qiáng)刺激的思路，更多是打組合拳。

高質(zhì)量要求下，財(cái)政要“風(fēng)險(xiǎn)可控”。在內(nèi)、外局勢(shì)發(fā)生變化的情況下，二十大報(bào)告多處強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展”。本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，明年要實(shí)現(xiàn)“質(zhì)的有效提升”和“量的合理增長(zhǎng)”，“堅(jiān)持以質(zhì)取勝，以量變的積累實(shí)現(xiàn)質(zhì)變”。我們認(rèn)為，新時(shí)代的外部環(huán)境日趨復(fù)雜，面對(duì)百年未有之變局，不會(huì)為了純粹的短期經(jīng)濟(jì)數(shù)字，再去通過(guò)地產(chǎn)和基建強(qiáng)刺激去拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。這也對(duì)宏觀政策提出了更高要求：擺脫大規(guī)模強(qiáng)刺激政策，更加注重改革、提振信心、激發(fā)活力。因此，財(cái)政在必要的支持強(qiáng)度下要“優(yōu)化組合赤字、專(zhuān)項(xiàng)債、貼息等工具”，“在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”。

今年以來(lái)，面對(duì)“三重壓力”，財(cái)政運(yùn)行的特征較以往有所不同。在研判明年財(cái)政形勢(shì)之前，有必要對(duì)今年的情況進(jìn)行回顧。

首先，在第一本賬“一般公共預(yù)算”，通過(guò)大規(guī)模減稅降費(fèi)、退稅緩稅緩費(fèi)等幫扶市場(chǎng)主體，預(yù)計(jì)全年規(guī)模超過(guò)4萬(wàn)億元。截至11月10日，全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超3.7萬(wàn)億元。其中，增值稅留抵退稅23097億元，超過(guò)去年全年退稅規(guī)模的3.5倍；新增減稅降費(fèi)7896億元；緩稅緩費(fèi)6797億元。前10個(gè)月，一般公共預(yù)算收入同比下降4.5%，其中稅收收入下降8.9%。為了彌補(bǔ)收支缺口，非稅收入高位運(yùn)行，同比增長(zhǎng)23.2%，主要與盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)緊密相關(guān)。

其次，在第二本賬“政府性基金預(yù)算”，收支分化較為明顯。今年前10個(gè)月，政府性基金預(yù)算收入同比大幅下降22.7%。主因在于房地產(chǎn)供需兩端承壓，企業(yè)拿地積極性減弱，土地出讓收入的拖累較為明顯。同時(shí)，政府性基金預(yù)算支出同比增長(zhǎng)9.8%，保持了必要的力度。

再者，專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏前移，規(guī)模創(chuàng)新高。2022年專(zhuān)項(xiàng)債額度3.65萬(wàn)億元，上半年的發(fā)行就已經(jīng)完成93.3%，進(jìn)度遠(yuǎn)超近年同期水平。下半年依法盤(pán)活地方2019年以來(lái)結(jié)存的5000多億元專(zhuān)項(xiàng)債限額，并在10月底前發(fā)行完畢。全年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行超過(guò)4萬(wàn)億元，規(guī)模創(chuàng)下歷史新高。

最后，狹義財(cái)政兜牢民生底線(xiàn)，廣義財(cái)政發(fā)力基建。今年前10個(gè)月，衛(wèi)生健康、社保就業(yè)、教育支出分別同比增長(zhǎng)12.6%、7.4%、6%，在各項(xiàng)支出中增速靠前。由于預(yù)算收入低位運(yùn)行，穩(wěn)增長(zhǎng)更多依靠廣義財(cái)政。前期專(zhuān)項(xiàng)債為基建提供了有力資金支持，后期調(diào)增的8000億元政策性銀行信貸額度、7400億元的政策性開(kāi)發(fā)性金融工具接續(xù)發(fā)力，發(fā)揮了“類(lèi)財(cái)政”的功能。

2 積極財(cái)政：哪些地方面臨挑戰(zhàn)？

盡管今年財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，但是穩(wěn)增長(zhǎng)的訴求仍需要支出端持續(xù)發(fā)力。這使得收支矛盾較為突出，而更多的壓力體現(xiàn)于地方層面。

回看地方財(cái)力的構(gòu)成，對(duì)于“第一本賬”，2021年地方一般公共預(yù)算收入19.3萬(wàn)億元，其中地方本級(jí)收入和中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占比分別為57.5%、42.5%。對(duì)于“第二本賬”，2021年地方政府性基金收入9.47萬(wàn)億元，其中除了少量的轉(zhuǎn)移支付，地方本級(jí)收入達(dá)到9.39萬(wàn)億元。同時(shí)，地方專(zhuān)項(xiàng)債收入3.65萬(wàn)億元，是地方財(cái)力的重要補(bǔ)充。最后，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入較少，社?；痤A(yù)算收入專(zhuān)款專(zhuān)用，對(duì)于地方政府宏觀調(diào)控影響較小?？偨Y(jié)來(lái)看，地方財(cái)政更多依靠“前兩本賬”發(fā)揮職能。

但是短期的疫情擾動(dòng)、中期的地產(chǎn)疲弱、階段性的減稅退稅使得今年地方財(cái)力吃緊。一方面，在大額共享稅中，地方政府的分成因“蛋糕”縮小而減少。4月以來(lái)，隨著大規(guī)模留抵退稅的推進(jìn)，增值稅明顯回落。前10個(gè)月，國(guó)內(nèi)增值稅收入同比下降29.1%。另一方面，主要的地方稅種收入下滑。前10個(gè)月，受房地產(chǎn)市場(chǎng)疲弱的影響，契稅、土地增值稅收入同比回落25.4%、8.3%。

今年4月以來(lái)，地方收入增速開(kāi)始轉(zhuǎn)負(fù)。前10個(gè)月，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比下降3.6%，扣除留抵退稅因素后，增速達(dá)到5.4%，而2016-2018年這一增速在7%以上。與此同時(shí)，地方財(cái)政支出自年初以來(lái)大幅回升，回到了2016-2018年的中樞水平。這也意味著地方收支缺口在擴(kuò)大。

2022年前10個(gè)月，全國(guó)僅7個(gè)省級(jí)地區(qū)預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，其中山西、內(nèi)蒙古、陜西增速靠前，或與資源價(jià)格的上漲有關(guān)。而其他地區(qū)的預(yù)算收入普遍回落，其中吉林、天津、上海因前期疫情困擾，前10個(gè)月累計(jì)增速分別低至-29.1%、-16%、-5.9%。值得關(guān)注的是，往常廣東、江蘇、浙江、山東、河南、四川等6個(gè)經(jīng)濟(jì)大省經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的45%，其中4個(gè)沿海省在地方對(duì)中央財(cái)政凈上繳中貢獻(xiàn)超過(guò)6成。但是前10個(gè)月，這些省份的預(yù)算收入均有所下滑，其中江蘇、廣東、山東的降幅分別達(dá)到9%、8.3%、3.6%。

對(duì)于政府性基金預(yù)算，收入端因房地產(chǎn)市場(chǎng)偏弱受到更多拖累。2022年以來(lái)，房地產(chǎn)銷(xiāo)售面積增速轉(zhuǎn)負(fù)，前10個(gè)月累計(jì)同比增速為-22.3%。房地產(chǎn)需求不振，使得土地市場(chǎng)遇冷，前10個(gè)月土地成交價(jià)款累計(jì)下降46.9%，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降25.9%。考慮到土地出讓收入占政府性基金收入接近九成，地方財(cái)政壓力勢(shì)必增加。今年前10個(gè)月，政府性基金預(yù)算收入同比下降22.7%，其中中央增長(zhǎng)7.3%，地方下降24.3%。

分地區(qū)看，2022年前10個(gè)月，多數(shù)省級(jí)地區(qū)的政府性基金收入回落，其中吉林、天津、遼寧累計(jì)增速分別降至-69.7%、-67.5%、-60.2%。云南、甘肅、廣西、貴州、重慶、湖北等地區(qū)的降幅均在30%以上。

廣義財(cái)政收入進(jìn)度偏慢，收支缺口擴(kuò)大。今年前11個(gè)月，廣義財(cái)政收入進(jìn)度約為79.6%，與近幾年同期水平差距較大。其中，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算的收入進(jìn)度分別為88.3%、61%，而過(guò)去5年同期的進(jìn)度分別為94.8%、91.8%。此外，收入端不及預(yù)期，使得收支缺口也明顯高于近年同期。

3 加力提效：明年財(cái)政如何運(yùn)行？

地方收支矛盾增加后，今年多措并舉保障財(cái)政運(yùn)行，但是明年能否可持續(xù)因各自的資金來(lái)源而有所不同。

首先，新增專(zhuān)項(xiàng)債保持較高規(guī)模。今年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度3.65萬(wàn)億元，疊加盤(pán)活5000多億地方結(jié)存限額，全年規(guī)模創(chuàng)新高。展望2023年，我們認(rèn)為新增專(zhuān)項(xiàng)債額度或在3.65至3.75萬(wàn)億元區(qū)間，與今年差距不會(huì)太大。究其原因，第一，考慮到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”，額度難以較大提升。第二，用好專(zhuān)項(xiàng)債限額空間。今年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券余額距離限額約1.55萬(wàn)億元，為了財(cái)政可持續(xù)性，下半年僅用去三分之一，明年仍有盤(pán)活空間，且有利于根據(jù)項(xiàng)目資金需求合理把握發(fā)行節(jié)奏。第三，要提高專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量，減少資金閑置浪費(fèi)，更好發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券資金的撬動(dòng)作用。

但是今年“提前批”額度或有所增加。2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債部分額度在前一年12月提前下達(dá)，規(guī)模約1.46萬(wàn)億元，占全年額度的比重約40%。我們認(rèn)為今年專(zhuān)項(xiàng)債 “提前批”額度或增加至1.8萬(wàn)億元，占比也將有所提升。專(zhuān)項(xiàng)債的投向領(lǐng)域也將進(jìn)一步優(yōu)化，在兼顧傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)上，面向新基建、新能源的力度有望進(jìn)一步提升。此外，專(zhuān)項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的范圍或?qū)⒀由?，通過(guò)吸引更多民間資本進(jìn)而撬動(dòng)有效投資。

其次，中央“加杠桿”，增加轉(zhuǎn)移支付。今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付8.99萬(wàn)億元，增長(zhǎng)8.4%。其中一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（包含中央預(yù)算內(nèi)投資）分別為8.21萬(wàn)億元、0.78萬(wàn)億元。值得一提的是，加上通過(guò)特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)一次性安排的支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付0.8萬(wàn)億元，轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模為9.79萬(wàn)億元，較去年增長(zhǎng)18%。考慮到央企利潤(rùn)上繳是“一次性安排”難以持續(xù)，而中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確轉(zhuǎn)移支付力度要增加，我們認(rèn)為明年或主要通過(guò)“加杠桿”的方式完成，且更多落在中央層面。

為了保障積極財(cái)政運(yùn)行，2020年我國(guó)發(fā)行了1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債， 2022年通過(guò)1.65萬(wàn)億元央行和央企利潤(rùn)上繳補(bǔ)充財(cái)力，但是這些措施是一次性安排，難以持續(xù)。2022年9月，中央、地方杠桿率分別由2019年12月的16.9%、21.6%升至20.6%、29.1%，地方政府杠桿率相比中央抬升較為明顯。為了保證明年地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，我們認(rèn)為財(cái)政“加力”可以通過(guò)“加杠桿”的方式完成，且更多落在中央層面。預(yù)計(jì)赤字率目標(biāo)由今年的2.8%升至3%以上。

對(duì)于第一本賬，考慮到疫情防控逐步優(yōu)化，如果人口流動(dòng)逐步恢復(fù)“正常”，經(jīng)濟(jì)將慢慢修復(fù)，我們預(yù)計(jì)明年一般公共預(yù)算收入或?qū)?shí)現(xiàn)約22萬(wàn)億元，在今年因退稅導(dǎo)致低基數(shù)的情況下增速或達(dá)到10%-12%。

對(duì)于第二本賬，考慮到房地產(chǎn)市場(chǎng)或邊際修復(fù)，明年政府性基金收入有望改善。從當(dāng)前政策看，需求端“支持剛性和改善性住房需求”，通過(guò)調(diào)整之前限制的政策釋放有效需求，而非強(qiáng)刺激。在供給端，“推動(dòng)行業(yè)重組并購(gòu)，有效防范化解優(yōu)質(zhì)頭部房企風(fēng)險(xiǎn)”。所以關(guān)鍵是保障優(yōu)質(zhì)供給，但其它供給還是要面臨部分出清風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為，對(duì)于房地產(chǎn)的修復(fù)不能過(guò)于樂(lè)觀，要持有謹(jǐn)慎態(tài)度。因此預(yù)計(jì)明年政府性基金收入8.5萬(wàn)億元左右，在今年低基數(shù)的情況下增速或達(dá)到8.4%。

最后，在政策工具上，中央貼息值得關(guān)注。“十三五”以來(lái)，我國(guó)持續(xù)實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)。今年減稅退稅規(guī)模創(chuàng)下新高，但是這也一定程度上限制了支出端的發(fā)力空間?？紤]到財(cái)政可持續(xù)性，貼息或在明年扮演重要角色。今年四季度，為了支持部分領(lǐng)域設(shè)備更新改造，人民銀行提供專(zhuān)項(xiàng)再貸款額度2000億元以上，中央財(cái)政為貸款主體貼息2.5%，使得貸款主體實(shí)際貸款成本不高于0.7%。這一做法通過(guò)和貨幣政策更好地配合，增強(qiáng)政策的時(shí)效性和精準(zhǔn)性，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力。同時(shí)，也有利于財(cái)政支出“提效”?？紤]到明年“注重圍繞市場(chǎng)主體需求施策”，疊加“政策性金融要加大對(duì)符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目的融資支持”，我們預(yù)計(jì)財(cái)政貼息的范圍和力度或進(jìn)一步提升。

4 財(cái)政可持續(xù)：長(zhǎng)期方向在哪兒？

為了保持必要的支出強(qiáng)度，我們認(rèn)為中央加杠桿是短期的有效手段。但是為了財(cái)政可持續(xù)性，中長(zhǎng)期的改革仍需提速。首先，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)。目前我國(guó)形成了企業(yè)（不含金融）、金融企業(yè)、行政事業(yè)性、自然資源等四大類(lèi)別國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)分級(jí)管理格局。2017—2021年，行政事業(yè)性國(guó)有凈資產(chǎn)從20.5萬(wàn)億元增長(zhǎng)到42.9萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)20.3%。未來(lái)將閑置的房屋、土地、車(chē)輛等資產(chǎn)盤(pán)活，用好回收資金不僅可以補(bǔ)充地方財(cái)力，也可以增加有效投資。

其次，稅制改革或進(jìn)一步提速。結(jié)合“十四五”規(guī)劃，稅收改革主要從5個(gè)方向展開(kāi)。對(duì)于個(gè)人所得稅，擴(kuò)大綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。對(duì)于增值稅，聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。對(duì)于消費(fèi)稅，調(diào)整優(yōu)化征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。對(duì)于房地產(chǎn)稅，推進(jìn)立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)。此外，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化。

我們認(rèn)為，消費(fèi)稅改革對(duì)于地方財(cái)政的可持續(xù)性意義較大。2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅實(shí)現(xiàn)收入1.39億元，占稅收收入的比重約8%，但是它屬于中央稅種，地方政府難以從中直接分成。未來(lái)有望將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方。這不僅可以為地方拓展穩(wěn)定的收入來(lái)源，還可以改善消費(fèi)環(huán)境，調(diào)節(jié)收入。

最后，進(jìn)一步理順央地財(cái)政關(guān)系。建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。

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