本文來源：時(shí)代周報(bào) 作者：陳熊海

截至今年10月，中國財(cái)政支出已突破20萬億元，這筆巨額資金的使用關(guān)系著人民群眾的福祉，因而也備受市場關(guān)注。

12月17日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)明年的財(cái)政政策有了明確的定調(diào)，提出積極的財(cái)政政策要加力提效，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度。

“積極的財(cái)政政策要加力提效，一體現(xiàn)在規(guī)模，二體現(xiàn)在效益，兩者結(jié)合才能形成對(duì)明年財(cái)政政策相對(duì)完整的理解?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長馮俏彬?qū)r(shí)代周報(bào)記者說。

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12月14日，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》也對(duì)其進(jìn)行了定調(diào)，《綱要》指出，要加大財(cái)稅制度對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度，重點(diǎn)加大對(duì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。有序增加社會(huì)民生領(lǐng)域資金投入。

這意味著，財(cái)政資金除了是保障內(nèi)需、支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)之外，也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)起到托底作用。

保持財(cái)政支出強(qiáng)度

財(cái)政政策有擴(kuò)張型和緊縮型兩種，分別對(duì)應(yīng)積極與消極。積極，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為未來財(cái)政政策定下的主基調(diào)。

17日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要加力提效，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。要加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)財(cái)力下沉，做好基層“三保”工作。

“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定了明年經(jīng)濟(jì)工作中心任務(wù)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)整體好轉(zhuǎn)，提出了穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)‘三穩(wěn)’目標(biāo)。這表明，在當(dāng)前國際國內(nèi)形勢下，經(jīng)濟(jì)增長仍然面臨比較大的壓力，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)不完善，可能還會(huì)受到不確定因素的反復(fù)沖擊。所以明年經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)，是基本原則和方針?！瘪T俏彬說。

具體到財(cái)政政策，馮俏彬認(rèn)為，財(cái)政政策作為宏觀政策中的一部分，首要是支持和服務(wù)于明年經(jīng)濟(jì)中心工作，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)明年是積極的財(cái)政政策，要加力提效。

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如何判斷財(cái)政政策是否是積極的財(cái)政政策？馮俏彬認(rèn)為，主要看三方面，一是財(cái)政支出規(guī)模，二是赤字率，三是債務(wù)規(guī)模。

她認(rèn)為，為了保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，明年的財(cái)政支出速度和規(guī)模不會(huì)低于今年，甚至比今年略高。

此外，她表示，今年經(jīng)濟(jì)不及預(yù)期，各地財(cái)政都出現(xiàn)困難，要保持一定財(cái)政支出強(qiáng)度，需要打開一些赤字空間，明年的赤字率可能比今年更高一些。

從專項(xiàng)債來說，馮俏彬認(rèn)為，除了規(guī)模，更重要的是使用方向、投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生效益，明年專項(xiàng)債的使用效率要高于今年。對(duì)于不合理的支出，要及時(shí)調(diào)整使用方向和結(jié)構(gòu)，把錢花在該花、值得花的地方，同時(shí)提高績效，帶動(dòng)社會(huì)資本一起投入，放大財(cái)政投資的效能。

“當(dāng)前總體經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，壓力大、不確定性增加。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)積極的財(cái)政政策和保持財(cái)政支出強(qiáng)度，說明收入端大規(guī)模減稅降費(fèi)的經(jīng)濟(jì)提振作用未達(dá)到預(yù)期，微觀企業(yè)經(jīng)濟(jì)活力仍然不足。需要在財(cái)政支出端發(fā)力，帶動(dòng)總需求回升，”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授張楠對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，其主要表現(xiàn)在拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升制造業(yè)創(chuàng)新能力、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)、紓困房地產(chǎn)業(yè)等等，充分發(fā)揮財(cái)政支出在穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)方面的作用。

張楠也同樣認(rèn)為，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的定調(diào)下，明年不可避免會(huì)增加專項(xiàng)債規(guī)模、擴(kuò)大財(cái)政赤字。為了保障財(cái)政可持續(xù)，需要綜合衡量減稅降費(fèi)規(guī)模、提高財(cái)政支出效率。提高財(cái)政支出效率的關(guān)鍵是精準(zhǔn)施策，不搞大水漫灌，精準(zhǔn)投向科技創(chuàng)新、綠色低碳和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，保證經(jīng)濟(jì)量的增長與質(zhì)的提升。在增加財(cái)政支出的同時(shí)，減稅降費(fèi)可能會(huì)縮小規(guī)模，更加注重支出政策的實(shí)施效果。

控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也特別提到，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中，保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。這意味著，各地需要在保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度和地方債風(fēng)險(xiǎn)可控中尋找平衡。

如何保證地方債風(fēng)險(xiǎn)可控？馮俏彬認(rèn)為，首先要找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性采取對(duì)策。

她認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩方面，一是債務(wù)還本付息壓力較大，專項(xiàng)債使用效能不足，“用通俗的話解釋，現(xiàn)在投了那么多出去，如果未來不能償還本息，甚至不夠成本，就會(huì)形成持續(xù)不斷的虹吸黑洞，資金不停往里面投入?！?/p>另一方面，她認(rèn)為，現(xiàn)在大家更加關(guān)注城投債風(fēng)險(xiǎn)。原因是現(xiàn)在地方政府賣地收入下降，現(xiàn)金流不足，而已經(jīng)開工的項(xiàng)目需要繼續(xù)投入，借的債需要還本付息，這樣就會(huì)產(chǎn)生較大支付壓力。

如何解決這兩方面的風(fēng)險(xiǎn)？馮俏彬坦言，方法很多，例如城投債的支付風(fēng)險(xiǎn)可以參照財(cái)政部前兩年在清理隱性債務(wù)時(shí)給出的六條原則，比如盤活國有資產(chǎn)、向銀行申請(qǐng)展期等等，基本概括了目前償還債務(wù)的路徑，但各地情況不同，面臨的問題也不同，具體采用什么辦法要根據(jù)各地的實(shí)際情況而定。

另外，馮俏彬表示，要實(shí)現(xiàn)表內(nèi)債務(wù)和表外債務(wù)的合并監(jiān)管，除了政府債之外，要對(duì)實(shí)際上政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行合并監(jiān)管，才能清晰地看到債務(wù)總量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)，覆蓋相關(guān)的管理制度，未雨綢繆做好風(fēng)險(xiǎn)管理的準(zhǔn)備。

“核心是要有信心，雖然各地財(cái)政比較困難，但中國經(jīng)濟(jì)韌性比較大，各地情況差異也比較大。對(duì)一些局部問題也不宜放大為系統(tǒng)性問題，局部問題解決起來是有騰挪空間的?！瘪T俏彬說。

張楠?jiǎng)t認(rèn)為，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)，主要是防范地方隱性債務(wù)，最終需要依靠制度約束。一是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，通過構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的中央與地方以及省以下政府間財(cái)政事權(quán)和責(zé)任劃分體系，緩解基層財(cái)政壓力，根本上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)化地方政府治理能力建設(shè)，提高債務(wù)管理透明度，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

財(cái)政的作用是托底

近一段時(shí)間，不少地方把發(fā)消費(fèi)券作為一項(xiàng)刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要措施。

廣州市從12月8日到12月19日發(fā)放了三輪消費(fèi)券，面值從10元到100元不等，總額達(dá)3000萬元。深圳市也啟動(dòng)了消費(fèi)券發(fā)放，例如南山區(qū)準(zhǔn)備了2億元消費(fèi)券額度，將從12月18日至春節(jié)期間發(fā)放，并推出近百場促消費(fèi)活動(dòng)。

廣州市珠江新城 時(shí)代周報(bào)記者 黎廣 攝

政府發(fā)放消費(fèi)券是財(cái)政直接作用于擴(kuò)內(nèi)需的一種方式。但中共中央國務(wù)院印發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》，卻更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政其它方面的作用。

該份規(guī)劃綱要指出，加大財(cái)稅制度對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度，重點(diǎn)加大對(duì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。完善中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，推動(dòng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)均等化。完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)加大對(duì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。有序增加社會(huì)民生領(lǐng)域資金投入，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。

“內(nèi)需首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，財(cái)政政策在擴(kuò)內(nèi)需方面可作為的地方非常多，比如支持經(jīng)濟(jì)盡快回穩(wěn)，穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本環(huán)境，為擴(kuò)內(nèi)需打造良好的宏觀環(huán)境和基礎(chǔ)。”馮俏彬說。

她認(rèn)為，財(cái)政服務(wù)于擴(kuò)內(nèi)需要找準(zhǔn)抓手，這要看促進(jìn)內(nèi)需的主要方向何在。比如前期減免新能源汽車購置稅就很好的促進(jìn)了汽車消費(fèi)，至于房地產(chǎn)領(lǐng)域，都可以通過調(diào)整包括稅收政策在內(nèi)的限制消費(fèi)的條件等拉動(dòng)消費(fèi)。

從長期來說，馮俏彬認(rèn)為，財(cái)政最重要的作用是托底，做好重點(diǎn)人群和重點(diǎn)領(lǐng)域的基本保障。只有加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行回到正常軌道，才能從根本上增加收入、穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)。

值得注意的是，《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》也特別提到基本公共服務(wù)均等化這一概念。

“公共服務(wù)包括的內(nèi)容很多，主要包括社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等。要先把基礎(chǔ)性制度安排好、做到位，為全體社會(huì)成員提供基本保障。如果發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)受到?jīng)_擊，有人掉到保障線下，財(cái)政就要及時(shí)足額保證困難群體的基本需求。從某種意義上講，這是促進(jìn)消費(fèi)的底線?！瘪T俏彬說。

張楠也認(rèn)為，要快速增強(qiáng)消費(fèi)能力，還需加強(qiáng)財(cái)政支出拉動(dòng)效果。短期內(nèi)，要提高就業(yè)率與城鄉(xiāng)居民收入，個(gè)稅可以進(jìn)一步增加子女教育、房貸、贍養(yǎng)老人等專項(xiàng)附加扣除額度，轉(zhuǎn)移性支出要精準(zhǔn)投入到低收入家庭。長期上要恢復(fù)消費(fèi)信心，推動(dòng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)均等化、普惠化與優(yōu)質(zhì)化，才能促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。

“要分析制約消費(fèi)的到底是什么原因，短期原因花錢可能暫時(shí)解決，但長期的體制性機(jī)制性問題就比較復(fù)雜，需要更加綜合的解決方案，”馮俏彬說，要先看具體要解決什么問題，再匹配相應(yīng)政策工具，需要具體問題具體分析。同時(shí)，擴(kuò)內(nèi)需是一個(gè)持續(xù)過程，國家日前出臺(tái)了2022至2035年的促進(jìn)消費(fèi)中長期規(guī)劃綱要，要按這一規(guī)劃分解動(dòng)作、確定年度中心工作，以此有效匹配財(cái)政工具。