本文來源：時代周報 作者：陳熊海

截至今年10月，中國財政支出已突破20萬億元，這筆巨額資金的使用關(guān)系著人民群眾的福祉，因而也備受市場關(guān)注。

12月17日召開的中央經(jīng)濟工作會議，對明年的財政政策有了明確的定調(diào)，提出積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度。

“積極的財政政策要加力提效，一體現(xiàn)在規(guī)模，二體現(xiàn)在效益，兩者結(jié)合才能形成對明年財政政策相對完整的理解?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長馮俏彬?qū)r代周報記者說。

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12月14日，中共中央國務院印發(fā)的《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》也對其進行了定調(diào)，《綱要》指出，要加大財稅制度對收入分配的調(diào)節(jié)力度，重點加大對發(fā)展水平相對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。有序增加社會民生領(lǐng)域資金投入。

這意味著，財政資金除了是保障內(nèi)需、支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)之外，也對社會經(jīng)濟起到托底作用。

保持財政支出強度

財政政策有擴張型和緊縮型兩種，分別對應積極與消極。積極，是中央經(jīng)濟工作會議為未來財政政策定下的主基調(diào)。

17日的中央經(jīng)濟工作會議提出，要加力提效，保持必要的財政支出強度，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務風險可控。要加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動財力下沉，做好基層“三?！惫ぷ?。

“中央經(jīng)濟工作會議確定了明年經(jīng)濟工作中心任務是推動經(jīng)濟整體好轉(zhuǎn)，提出了穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價‘三穩(wěn)’目標。這表明，在當前國際國內(nèi)形勢下，經(jīng)濟增長仍然面臨比較大的壓力，經(jīng)濟恢復的基礎不完善，可能還會受到不確定因素的反復沖擊。所以明年經(jīng)濟工作穩(wěn)字當頭，穩(wěn)中求進，是基本原則和方針?！瘪T俏彬說。

具體到財政政策，馮俏彬認為，財政政策作為宏觀政策中的一部分，首要是支持和服務于明年經(jīng)濟中心工作，中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)明年是積極的財政政策，要加力提效。

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如何判斷財政政策是否是積極的財政政策？馮俏彬認為，主要看三方面，一是財政支出規(guī)模，二是赤字率，三是債務規(guī)模。

她認為，為了保持必要的財政支出強度，明年的財政支出速度和規(guī)模不會低于今年，甚至比今年略高。

此外，她表示，今年經(jīng)濟不及預期，各地財政都出現(xiàn)困難，要保持一定財政支出強度，需要打開一些赤字空間，明年的赤字率可能比今年更高一些。

從專項債來說，馮俏彬認為，除了規(guī)模，更重要的是使用方向、投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生效益，明年專項債的使用效率要高于今年。對于不合理的支出，要及時調(diào)整使用方向和結(jié)構(gòu)，把錢花在該花、值得花的地方，同時提高績效，帶動社會資本一起投入，放大財政投資的效能。

“當前總體經(jīng)濟形勢嚴峻復雜，壓力大、不確定性增加。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)積極的財政政策和保持財政支出強度，說明收入端大規(guī)模減稅降費的經(jīng)濟提振作用未達到預期，微觀企業(yè)經(jīng)濟活力仍然不足。需要在財政支出端發(fā)力，帶動總需求回升，”西南財經(jīng)大學財稅學院副教授張楠對時代周報記者表示，其主要表現(xiàn)在拉動基礎設施建設、提升制造業(yè)創(chuàng)新能力、帶動產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)、紓困房地產(chǎn)業(yè)等等，充分發(fā)揮財政支出在穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價方面的作用。

張楠也同樣認為，在中央經(jīng)濟工作會議的定調(diào)下，明年不可避免會增加專項債規(guī)模、擴大財政赤字。為了保障財政可持續(xù)，需要綜合衡量減稅降費規(guī)模、提高財政支出效率。提高財政支出效率的關(guān)鍵是精準施策，不搞大水漫灌，精準投向科技創(chuàng)新、綠色低碳和數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域，保證經(jīng)濟量的增長與質(zhì)的提升。在增加財政支出的同時，減稅降費可能會縮小規(guī)模，更加注重支出政策的實施效果。

控制地方政府債務風險

中央經(jīng)濟工作會議也特別提到，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中，保障財政可持續(xù)和地方政府債務風險可控。這意味著，各地需要在保持必要的財政支出強度和地方債風險可控中尋找平衡。

如何保證地方債風險可控？馮俏彬認為，首先要找準風險點，有針對性采取對策。

她認為，地方政府債務風險主要體現(xiàn)在兩方面，一是債務還本付息壓力較大，專項債使用效能不足，“用通俗的話解釋，現(xiàn)在投了那么多出去，如果未來不能償還本息，甚至不夠成本，就會形成持續(xù)不斷的虹吸黑洞，資金不停往里面投入?！?/p>另一方面，她認為，現(xiàn)在大家更加關(guān)注城投債風險。原因是現(xiàn)在地方政府賣地收入下降，現(xiàn)金流不足，而已經(jīng)開工的項目需要繼續(xù)投入，借的債需要還本付息，這樣就會產(chǎn)生較大支付壓力。

如何解決這兩方面的風險？馮俏彬坦言，方法很多，例如城投債的支付風險可以參照財政部前兩年在清理隱性債務時給出的六條原則，比如盤活國有資產(chǎn)、向銀行申請展期等等，基本概括了目前償還債務的路徑，但各地情況不同，面臨的問題也不同，具體采用什么辦法要根據(jù)各地的實際情況而定。

另外，馮俏彬表示，要實現(xiàn)表內(nèi)債務和表外債務的合并監(jiān)管，除了政府債之外，要對實際上政府負有償還責任的債務進行合并監(jiān)管，才能清晰地看到債務總量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風險，覆蓋相關(guān)的管理制度，未雨綢繆做好風險管理的準備。

“核心是要有信心，雖然各地財政比較困難，但中國經(jīng)濟韌性比較大，各地情況差異也比較大。對一些局部問題也不宜放大為系統(tǒng)性問題，局部問題解決起來是有騰挪空間的?！瘪T俏彬說。

張楠則認為，防范地方債風險，主要是防范地方隱性債務，最終需要依靠制度約束。一是建立現(xiàn)代財稅體制，通過構(gòu)建權(quán)責明確的中央與地方以及省以下政府間財政事權(quán)和責任劃分體系，緩解基層財政壓力，根本上化解債務風險。二是強化地方政府治理能力建設，提高債務管理透明度，完善債務風險預警機制。

財政的作用是托底

近一段時間，不少地方把發(fā)消費券作為一項刺激消費、擴大內(nèi)需的重要措施。

廣州市從12月8日到12月19日發(fā)放了三輪消費券，面值從10元到100元不等，總額達3000萬元。深圳市也啟動了消費券發(fā)放，例如南山區(qū)準備了2億元消費券額度，將從12月18日至春節(jié)期間發(fā)放，并推出近百場促消費活動。

廣州市珠江新城 時代周報記者 黎廣 攝

政府發(fā)放消費券是財政直接作用于擴內(nèi)需的一種方式。但中共中央國務院印發(fā)的《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》，卻更加強調(diào)財政其它方面的作用。

該份規(guī)劃綱要指出，加大財稅制度對收入分配的調(diào)節(jié)力度，重點加大對發(fā)展水平相對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。完善中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分，推動教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務均等化。完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點加大對發(fā)展水平相對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。有序增加社會民生領(lǐng)域資金投入，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。

“內(nèi)需首先是經(jīng)濟發(fā)展問題，財政政策在擴內(nèi)需方面可作為的地方非常多，比如支持經(jīng)濟盡快回穩(wěn)，穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價，穩(wěn)定經(jīng)濟運行的基本環(huán)境，為擴內(nèi)需打造良好的宏觀環(huán)境和基礎?！瘪T俏彬說。

她認為，財政服務于擴內(nèi)需要找準抓手，這要看促進內(nèi)需的主要方向何在。比如前期減免新能源汽車購置稅就很好的促進了汽車消費，至于房地產(chǎn)領(lǐng)域，都可以通過調(diào)整包括稅收政策在內(nèi)的限制消費的條件等拉動消費。

從長期來說，馮俏彬認為，財政最重要的作用是托底，做好重點人群和重點領(lǐng)域的基本保障。只有加快促進經(jīng)濟運行回到正常軌道，才能從根本上增加收入、穩(wěn)定預期，促進消費。

值得注意的是，《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》也特別提到基本公共服務均等化這一概念。

“公共服務包括的內(nèi)容很多，主要包括社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等。要先把基礎性制度安排好、做到位，為全體社會成員提供基本保障。如果發(fā)生風險受到?jīng)_擊，有人掉到保障線下，財政就要及時足額保證困難群體的基本需求。從某種意義上講，這是促進消費的底線。”馮俏彬說。

張楠也認為，要快速增強消費能力，還需加強財政支出拉動效果。短期內(nèi)，要提高就業(yè)率與城鄉(xiāng)居民收入，個稅可以進一步增加子女教育、房貸、贍養(yǎng)老人等專項附加扣除額度，轉(zhuǎn)移性支出要精準投入到低收入家庭。長期上要恢復消費信心，推動教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務均等化、普惠化與優(yōu)質(zhì)化，才能促進消費升級。

“要分析制約消費的到底是什么原因，短期原因花錢可能暫時解決，但長期的體制性機制性問題就比較復雜，需要更加綜合的解決方案，”馮俏彬說，要先看具體要解決什么問題，再匹配相應政策工具，需要具體問題具體分析。同時，擴內(nèi)需是一個持續(xù)過程，國家日前出臺了2022至2035年的促進消費中長期規(guī)劃綱要，要按這一規(guī)劃分解動作、確定年度中心工作，以此有效匹配財政工具。