文/中海油股權(quán)投資管理有限公司總經(jīng)理，天津濱海產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金原總經(jīng)理朱志

當(dāng)前，我國經(jīng)濟正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的重要發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金作為這一歷史發(fā)展時期促進“新經(jīng)濟”快速發(fā)展、轉(zhuǎn)變財政投入方式的重要工具，發(fā)揮著重要促進作用。目前，政府引導(dǎo)基金已成為股權(quán)投資市場第三大重要出資人，正在股權(quán)投資市場發(fā)揮越來越重要的作用。本文分析了我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、特點及其推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的底層邏輯，重點提出了用好政府引導(dǎo)基金的若干關(guān)鍵問題。

當(dāng)前，“世界百年未有之大變局”進入加速演變期。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，政府引導(dǎo)基金作為彌補市場失靈和有為政府充分結(jié)合的典型工具，成為中國股權(quán)投資市場第三大重要出資人，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、支持科技創(chuàng)新策源、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，對地方經(jīng)濟帶動作用明顯。在新發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金的健康發(fā)展，要以充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、做好頂層規(guī)劃設(shè)計、深化市場化運作機制、堅持創(chuàng)新發(fā)展理念為重要著力點。

我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與特點

根據(jù)財政部《政府投資基金暫行管理辦法》的定義，政府投資基金是指各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。截至2022年第一季度，國內(nèi)共設(shè)立2004只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模12.62萬億元，認(rèn)繳規(guī)模6.28萬億元。伴隨著我國金融、產(chǎn)業(yè)政策和資本市場的發(fā)展和演變，我國政府引導(dǎo)基金逐步發(fā)展壯大，整體呈現(xiàn)出三個特點：

一是級別多、注冊廣，基金類別豐富。從基金級別來看，目前我國政府引導(dǎo)基金數(shù)量仍以地級市、區(qū)縣級居多，近年來設(shè)立級別呈現(xiàn)“下沉式”特點。國家級引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量則逐步縮緊，2021年僅設(shè)立一只國家級基金，即“中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金二期”。同時，部分下級政府引導(dǎo)基金逐漸申請上級政府引導(dǎo)基金的出資，形成上下聯(lián)動模式。

按引導(dǎo)基金注冊地來看，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金注冊設(shè)立主要集中在東南沿海發(fā)達省份地區(qū)。江蘇、浙江、廣東政府引導(dǎo)基金數(shù)量位于全國前列，北京、廣東、江蘇政府引導(dǎo)基金已到位規(guī)模居于全國前列。北京由于是多數(shù)國家級引導(dǎo)基金的注冊地，已到位資金規(guī)模位居全國首位，高達1.48萬億元。相比之下，中西部地區(qū)基金注冊數(shù)量和到位規(guī)模均顯著低于上述地區(qū)。

分類別來看，目前政府引導(dǎo)基金主要包括產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金以及政府和社會資本合作（PPP）基金三大類別，并以產(chǎn)業(yè)基金為主導(dǎo)。近年來，多地政府鼓勵設(shè)立創(chuàng)投基金，加強向處于發(fā)展初期的科技企業(yè)投資傾斜。

二是政府引導(dǎo)基金從高速增長階段轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作階段。2002年，中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會發(fā)起設(shè)立總規(guī)模5億元的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，正式揭開了地方政府探索產(chǎn)業(yè)投資基金的帷幕。2014年，在財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式“撥改投”環(huán)境下，引導(dǎo)基金以“小出資、大杠桿”的優(yōu)點受到了各級政府的大力推崇，政府引導(dǎo)基金設(shè)立迎來井噴式增長（見圖1），2014—2016年間新設(shè)基金目標(biāo)規(guī)模分別為3312億元、1.65萬億元和3.73萬億元，三年復(fù)合增速達到368%。

在經(jīng)歷了大規(guī)模增長階段后，我國政府引導(dǎo)基金進入存量“精耕細(xì)作”階段。2018年央行發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“資管新規(guī)”)，加大了銀行資金投資于政府引導(dǎo)基金的難度。國務(wù)院、財政部等監(jiān)管部門的監(jiān)管政策對引導(dǎo)基金管理機構(gòu)專業(yè)化、市場化運作提出了更高要求，強化政府預(yù)算對財政出資的約束，同時更加注重財政出資效益。2017—2020年，引導(dǎo)基金新設(shè)立數(shù)量和規(guī)模連續(xù)四年下降，基金目標(biāo)規(guī)模年復(fù)合增速為-39%。2021年由于疫情緩解，新設(shè)引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模同比小幅增長7%。

這一階段，各地政府高度重視引導(dǎo)基金投資運作效率和產(chǎn)業(yè)培育效果，呈現(xiàn)出三個發(fā)展趨勢：第一，市場化運作程度加深。通過修改出資比例、返投比例、返利政策等提高引導(dǎo)基金對社會資本的吸引力。第二，整合優(yōu)化區(qū)域引導(dǎo)基金。通過歸集分散資金、整合存量基金、聚集投資重心等方式，加強政府資金使用效率和政策效果，同時審慎規(guī)劃新設(shè)基金。第三，績效考核重要性顯現(xiàn)。目前我國政府引導(dǎo)基金還處于績效考評初級階段，存在指標(biāo)脫離實操、缺乏明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)獲取成本偏高、考核方專業(yè)要求高等問題，績效評價改革和完善有望成為下階段政府引導(dǎo)基金工作重點。

三是政府引導(dǎo)基金在股權(quán)投資市場作用越發(fā)凸顯。政府引導(dǎo)基金投資額在股權(quán)投資市場占比整體呈增長趨勢（見圖2）。2020年新募集人民幣基金有限合伙人（LP）構(gòu)成中，政府引導(dǎo)基金出資金額占比達到14.4%，僅次于政府機構(gòu)/政府出資平臺（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中國股權(quán)投資市場第三大重要出資人。從投資活躍度來看，2021年政府引導(dǎo)基金投資節(jié)奏加快，平均對外出資次數(shù)有所增加，約10%的政府引導(dǎo)基金投資子基金數(shù)量同比增長超兩倍。根據(jù)清科研究中心的一項調(diào)研，2021年有73%的投資機構(gòu)期待從政府引導(dǎo)基金/政府財政資金募資?？梢哉f，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為我國資本市場投資來源的重要選擇。

政府引導(dǎo)基金推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的底層邏輯

相比于過往財政對產(chǎn)業(yè)無償撥款的消耗性、分散性資金投放，政府引導(dǎo)基金著眼于“引導(dǎo)”，落腳于“基金”，即以市場化運作的方式，吸引社會資本投入，引導(dǎo)資金投向區(qū)域重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，是一種財政資金的創(chuàng)新使用方式，能夠更好地起到支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)化營商環(huán)境等作用......

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本文刊發(fā)于《清華金融評論》2022年12月刊（總第109期）。

本文編輯：秦婷