每經(jīng)記者：余蕊均 每經(jīng)編輯：劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)_500335036

上海大都市圈終于來了！

9月28日，上海市人民政府、江蘇省人民政府、浙江省人民政府聯(lián)合發(fā)布《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），明確了“1+8”的都市圈空間格局——包括上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內(nèi)的市域行政區(qū)域。

相較最初設(shè)想，上海大都市圈“變大了”，增加了湖州和常州兩城；相比其他都市圈，上海大都市圈是“真的大”，陸域總面積5.6萬平方公里，海域面積4.7萬平方公里。

要知道，國家發(fā)改委此前批復的南京、福州等都市圈面積均未超過3萬平方公里，同時，在“防止盲目擴張”的要求下，多地都市圈近期紛紛主動“瘦身”減員。

城叔注意到，上述《規(guī)劃》作為全國首個跨區(qū)域、協(xié)商性的國土空間規(guī)劃，并未經(jīng)國家部委“批復同意”，也非傳統(tǒng)法定規(guī)劃，而是一種“共同契約”，經(jīng)各城市共同編制、認定、實施，是指導都市圈協(xié)同發(fā)展的行動綱領(lǐng)。

換句話說，從“卓越的全球城市”走向“卓越的全球城市區(qū)域”，9城已達成共識，不能上?！帮L景獨好”。

此前一天，滬蘇浙還舉行了上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃實施推進會。上海黨政一把手，江蘇、浙江兩省常務副省長，寧波、蘇州等各地主要負責人全部出席，規(guī)格之高可見一斑。

上海市委書記李強表示，推進上海大都市圈建設(shè)，是把長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略向縱深推進的關(guān)鍵舉措，是在現(xiàn)代化建設(shè)中更好提升區(qū)域整體競爭力的迫切需要。

邁向世界級城市群需要打造世界級都市圈。面向全球競爭，各城市將如何分工協(xié)作，構(gòu)建一套清晰的“多層次、多中心、多節(jié)點”功能體系？答案已躍然紙上。

01

有別于一些從上世紀80年代就開始醞釀的都市圈，上海大都市圈的構(gòu)想不過幾年。

2016年6月，國家發(fā)改委發(fā)布《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，針對“提升上海全球城市功能”，提出“推進與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等周邊城市協(xié)同發(fā)展”的要求。

其后不久，上海向社會公示《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》（草案），“上海大都市圈”概念見諸報端，意在打造包括前述城市在內(nèi)的“1+6”城市集群。

2017 年12月，國務院關(guān)于《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的批復，首次提出“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈。”

再進一步，2019 年12月印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。”

城叔注意到，從最初的“1+6”擴圍至“1+8”，既有對行政管理及政策投放可操作性的考慮，也有出于對太湖等重要生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同治理的需求。

上海大都市圈規(guī)劃范圍示意圖 圖片來源：上海市人民政府網(wǎng)站

江蘇省發(fā)改委2019年8月在答復省政協(xié)提案時稱，“今年初（2019年），上海市就上海大都市圈的編制方案征求我省意見，我委提出支持蘇州、無錫、南通融入上海大都市圈范圍，并建議擴展至常州，該建議已被上海市采納?！?/p>如今回頭來看，共建大都市圈的行動其實早已開始，鋪墊多時。

比如南通，隨著新機場塵埃落定，一步步“融入”上海，躋身萬億城市。最新《規(guī)劃》中，南通的定位包括“建好江蘇開放門戶，建設(shè)暢聯(lián)全國通達世界的現(xiàn)代綜合交通樞紐”。

還有已經(jīng)擺上日程的蘇南碩放機場改擴建工程，9月16日剛剛召開可行性研究評審會，距全面開工更近一步。落成后，將有效承接上海機場溢出效應，提升機場客貨資源配置效率。

目光回到上海。去年3月，其出臺一系列新政，加快嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城規(guī)劃建設(shè)。

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院區(qū)域分院居曉婷等人日前撰文指出，過去關(guān)于全球城市功能的研究，多集中于市域或中心城區(qū)層面，新城只是作為全球城市非核心功能的承載地，難以滿足上海的現(xiàn)實需要，也缺乏區(qū)域視角的考量。在此背景下，需要重新審視新城在全球城市建設(shè)和區(qū)域發(fā)展中的功能定位。

“新城不僅是中心城人口、非核心功能疏解的接收地，更是主動承擔全球城市核心功能、推動區(qū)域功能網(wǎng)絡合理分工的重要節(jié)點，是城市新的增長極和戰(zhàn)略支點。”

按照最新《規(guī)劃》，上海五個新城將打造成獨立的綜合性節(jié)點城市，作為上海大都市圈的第一圈層。

02

上海大都市圈以占長三角約1/6的陸域面積，承載了長三角1/3的人口和約1/2的經(jīng)濟總量。2021年，大都市圈GDP達到12.6萬億，常住人口7793.62萬人。經(jīng)濟和人口規(guī)模均居全國都市圈第一。

事實上，無論是從上海自身，還是其他8市，當前的發(fā)展似乎“都挺好”。為什么一定要抱團建圈？

官方給出的解釋是，作為一個規(guī)?？偭勘燃绨l(fā)達國家的經(jīng)濟體，局限于“單打獨斗”難以適應日益激烈的全球競爭，滿足于“各自安好”更是不足以承載國家發(fā)展的責任與期待。

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，都市圈作為產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈的基本組織單元，成為促進城市間分工協(xié)作、參與雙循環(huán)新發(fā)展格局以及全球競爭的基本單元和重要載體。

國家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》提出的主要目標是，到2035年現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

當然，還有更為具體的原因。比如來自“人”的挑戰(zhàn)。

《規(guī)劃》顯示，對比2000~2010年、2011~2020年兩個時期，都市圈常住人口年均增量分別為151萬和95.7萬，“人口流入增速存在一定程度的下降”；同一時期粵港澳大灣區(qū)年均人口增量分別為137萬、224.4 萬。

從在校大學生數(shù)量來看，2010年上海大都市圈、粵港澳大灣區(qū)在校大學生數(shù)量分別為125萬人、147萬人，2020年分別為167萬人、241萬人，2011~2020年間上海大都市圈在校大學生增量42萬，不到粵港澳大灣區(qū)增量的1/2。

老齡化的壓力更大。2015年上海大都市圈常住人口老齡化率為12.6%，2020年進一步提高至15.4%，明顯高于粵港澳大灣區(qū)（7.5%、6.5%）和京津冀城市群（10.3%、13.6%），“這兩個地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)都比上海大都市圈顯得‘年輕’”。

《規(guī)劃》指出，若按當前人口增長趨勢延續(xù)，到2035年，上海大都市圈常住人口將比同樣按當前趨勢延續(xù)的粵港澳大灣區(qū)少近1000萬人左右，且老齡化程度將不斷加劇。

創(chuàng)新能力同樣面臨諸多挑戰(zhàn)。如創(chuàng)新轉(zhuǎn)化明顯不足、創(chuàng)新競爭明顯大于合作、城市之間產(chǎn)業(yè)分工不顯著等問題，都極可能制約都市圈參與全球競爭中的能力。

《規(guī)劃》提到，都市圈的創(chuàng)新要素空間分布呈現(xiàn)明顯差異。在國家重點實驗室、大科學裝置、高等院校等方面，滬蘇兩市合計占比均在60%~80%，而湖州、嘉興、舟山等城市則相對缺乏。

創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力總體偏低。2020年，都市圈內(nèi)授權(quán)專利36.0萬件、高新技術(shù)企業(yè)4.3萬家，均明顯低于粵九市63.3萬件、5.5萬家的水平。

同時，都市圈目前的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)以橫向聯(lián)動為主，各城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新體系相對獨立完整，彼此間關(guān)聯(lián)較弱?！爸圃鞓I(yè)總體呈現(xiàn)獨立規(guī)模集群的特點，即規(guī)?？偭看蟮鞘兄g的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)并不顯著。”

尤其需要注意的是，從規(guī)模上來看，都市圈制造業(yè)實力雄厚，但從質(zhì)量上，先進制造業(yè)的國際依賴較為顯著。在上海、蘇州、無錫等制造業(yè)強市中，高新園區(qū)、經(jīng)開區(qū)等實力最強的產(chǎn)業(yè)板塊均以外資企業(yè)為主導，內(nèi)生創(chuàng)新能力亟需提升。

即使是此前基礎(chǔ)不錯的交通領(lǐng)域，也需要從“干線貫通”向“直連直通”優(yōu)化，共建高效便捷的交通網(wǎng)絡，讓各類要素暢達流動。

03

《規(guī)劃》認為，與世界領(lǐng)先的全球城市區(qū)域相比，上海大都市圈的高端生產(chǎn)服務能力進入全球第一梯隊，對外的樞紐鏈接能力與國際一線區(qū)域總體接近。

但同時，其對內(nèi)的高端裝備制造、內(nèi)生創(chuàng)新集群、文化創(chuàng)意軟實力、生態(tài)宜居品質(zhì)等方面，與國際一流水平有較大差距，“而這些功能恰恰需要周邊城市的共同努力”。

因此，基于共建“卓越的全球城市區(qū)域”的愿景，9市將共筑緊湊開放的空間格局，這是實現(xiàn)規(guī)劃的重要路徑。

通過聚集全球核心功能，各揚所長，上海大都市圈未來將有更多的城市嵌入全球網(wǎng)絡，形成“多層次、多中心、多節(jié)點”的功能體系，對內(nèi)緊密一體、對外鏈接全球。

《規(guī)劃》提出，力爭到2050年，建立涵蓋頂級全球城市、綜合性全球城市、專業(yè)性全球城市、全球功能性節(jié)點、全球功能支撐性節(jié)點的多層次功能體系，形成“1-3-6-12-19”的功能結(jié)構(gòu)。

圖片來源：《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》

1個頂級全球城市，即上海市區(qū)，包括黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、虹口、楊浦、閔行、寶山、浦東新區(qū)等 10 個區(qū)級行政單元，在全球各領(lǐng)域達到一流水平；

3個綜合性全球城市，即蘇州市區(qū)、寧波市區(qū)、臨港新片區(qū)，與上海共同組織全球核心功能，攜手邁向全球城市“第二方陣”；

6個專業(yè)性全球城市，即無錫市區(qū)、常州市區(qū)、南通市區(qū)、嘉興市區(qū)、湖州市區(qū)、舟山市區(qū)，在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮國際影響力；

12個全球功能性節(jié)點，包括上海的嘉定區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)，江蘇的江陰市、昆山市、常熟市、張家港市，浙江的余姚市、慈溪市、嘉善縣、桐鄉(xiāng)市，承擔全球特色功能；

19個相對獨立的全球功能支撐性節(jié)點，服務本土，為全球城市及節(jié)點提供有力支撐。

屆時，上海大都市圈經(jīng)濟規(guī)模將超過50萬億元。

圖片來源：《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》

值得注意的是，在新的分工格局下，各大城市未來要拉長何種長板、補齊何種短板，清晰明了。

在“第二方陣”中，蘇州要提升生產(chǎn)性服務業(yè)、智能制造、文化交流等優(yōu)勢領(lǐng)域，補齊航運貿(mào)易與科技創(chuàng)新短板；寧波要提升航運貿(mào)易、生產(chǎn)性服務業(yè)、智能制造等優(yōu)勢領(lǐng)域，補齊科技創(chuàng)新與文化交流短板。二者未來均要以全球知名創(chuàng)新城市為目標。

臨港新片區(qū)則要重點加強生產(chǎn)性服務業(yè)、科技創(chuàng)新、文化交流，建設(shè)世界一流濱海城市乃至國際上公認競爭力最強的產(chǎn)城融合型自由貿(mào)易港城。

對于專業(yè)性全球城市，目標是拉長1~3個維度的全球功能長板，強化在專業(yè)領(lǐng)域的國際影響力。

無錫重點拉長科技創(chuàng)新、智能制造、文化交流功能長板；常州重點拉長智能制造、科技創(chuàng)新功能長板；南通重點拉長智能制造、科技創(chuàng)新功能長板；嘉興重點拉長科技創(chuàng)新功能長板；湖州重點拉長文化交流功能長板；舟山重點拉長航運貿(mào)易、文化交流功能長板。

按照《規(guī)劃》說法，上海大都市圈并不是一個傳統(tǒng)意義上的通勤圈，而是以地理鄰近性為基礎(chǔ)、功能緊密關(guān)聯(lián)性為核心，并兼顧行政治理的完整性，由上海與周邊8個城市共同構(gòu)成的多中心城市區(qū)域。

推動愿景落地、規(guī)劃實施，不僅需要各地政府的共識共認，更需要身在其中的居民、企業(yè)、組織參與進來。而如何最大程度地“匯聚資源、整合優(yōu)勢、聯(lián)合起來”，關(guān)乎整體競爭力。

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