此前，中科院文獻(xiàn)情報中心研究人員發(fā)表的題為《美國出口管制科學(xué)儀器技術(shù)分類研究》的論文引發(fā)熱議，文章僅聚焦科學(xué)儀器領(lǐng)域，對其在美國《商業(yè)管制清單》（CCL）中受管制的情況進(jìn)行分析，揭示了美國利用管制清單給中國多領(lǐng)域科技發(fā)展設(shè)下的重重阻礙。鑒于美國管制清單的種類多樣且覆蓋范圍除儀器外還涉及技術(shù)、軟件等諸多方面，出口管制已然是美國對華科技脫鉤的最有力武器。此前，其在半導(dǎo)體領(lǐng)域的制裁效果尤為突出。

如今，在疫情背景下，世界各國紛紛將生物醫(yī)療領(lǐng)域作為戰(zhàn)略發(fā)展事項。美國在百天供應(yīng)鏈審查和《2021美國創(chuàng)新和競爭法案》中對生物技術(shù)的側(cè)重都彰顯著美國繼續(xù)占據(jù)技術(shù)高地的野心，未來不排除美國基于競合態(tài)勢，再次祭出出口管制殺手锏，對中國生物醫(yī)療領(lǐng)域?qū)嵤┻M(jìn)一步打壓。

一、充分利用國內(nèi)外管制手段，切斷中國生物醫(yī)療產(chǎn)業(yè)“供應(yīng)鏈”與“創(chuàng)新鏈”

疫后時代，美國為防止中國在生物醫(yī)療領(lǐng)域披荊斬棘式發(fā)展，單在貿(mào)易管制方面，定會舉國內(nèi)外之力，充分發(fā)揮商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）職權(quán)，并與盟友加強(qiáng)多邊協(xié)調(diào)，全力遏制中國發(fā)展。

（一）擴(kuò)充管制清單物項，加大生物醫(yī)療產(chǎn)品及技術(shù)對華出口管控范圍

根據(jù)現(xiàn)有商務(wù)部管制清單（CCL），目前受管控的生物醫(yī)療物項主要包括生物技術(shù)、生物制藥和部分醫(yī)療器械設(shè)備（見表1），而醫(yī)學(xué)診斷儀器類基本不受到管制。但在新冠疫情之后，隨著中國整體研發(fā)實力的不斷提升，生化檢驗和病毒疫苗領(lǐng)域的研發(fā)儀器設(shè)備很可能成為美國未來收緊的管理物項，具體或會在高端醫(yī)療設(shè)備所涉及的新材料、組件、軟件、檢測試驗技術(shù)等供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)上擴(kuò)充管制物項，扼殺中國生物醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展希望。

一旦美國積極落實上述舉措，中國企業(yè)在交易相關(guān)管制物項時需在美國商務(wù)部的《出口管制條例》下進(jìn)行，要經(jīng)受一般禁令與最終用戶和最終用途的層層嚴(yán)格審查，在獲得許可證以及許可豁免適用性方面受限，審查流程與許可證審批耗時不定導(dǎo)致交易進(jìn)程被拖慢，這種斷供造成的單點故障直接影響企業(yè)的研發(fā)及生產(chǎn)計劃，增加企業(yè)的自主創(chuàng)新難度和貿(mào)易成本，對于中國本就落后的生物醫(yī)療領(lǐng)域的發(fā)展無異于雪上加霜。
（二）擴(kuò)大實體管制清單，強(qiáng)化對華生物醫(yī)療企業(yè)制裁

為充分發(fā)揮商務(wù)部實體清單（Entity List）制裁效力，清單管制范圍已從最初的殺傷性武器拓展至通信、半導(dǎo)體、新能源等高新技術(shù)領(lǐng)域，而針對中國、俄羅斯與委內(nèi)瑞拉三國，商務(wù)部于2020年專門出臺軍事最終用戶清單（MEU），對與軍方存在潛在關(guān)聯(lián)的企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。

通過對目前實體清單與MEU清單的分析發(fā)現(xiàn)，中國生物醫(yī)療領(lǐng)域企業(yè)被制裁的情況較少，實體清單中將核酸檢測領(lǐng)域領(lǐng)軍型企業(yè)之一的無錫中德美聯(lián)生物技術(shù)有限公司和掌握新一代基因測序設(shè)備自主研發(fā)技術(shù)的華大基因旗下兩家子公司列入，而MEU清單中僅將江蘇蘇美達(dá)儀器設(shè)備有限公司列入，為該領(lǐng)域的未來制裁留下了很大空間。下一步美國大概率會繼續(xù)擴(kuò)充清單，聚焦中國重點高新技術(shù)企業(yè)及與軍事機(jī)構(gòu)有關(guān)聯(lián)的企業(yè)，如與軍事科學(xué)院有合作關(guān)系的康希諾生物、上海賽倫生物等中國發(fā)展勢頭強(qiáng)勁的生物醫(yī)藥企業(yè)可能會被納入其中。

一旦中企被列入實體清單和MEU清單，首先直接影響企業(yè)從美國進(jìn)口、轉(zhuǎn)口和買賣特定物項的權(quán)限，不僅許可豁免使用受限，還需接受更嚴(yán)格的許可證審查流程，使其承擔(dān)極大的上游供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險；其次，企業(yè)在對外投資合作方面會受限。其國際結(jié)算業(yè)務(wù)，特別是美元結(jié)算將會受到貿(mào)易合規(guī)性審查，銀行可能出于風(fēng)險考慮拒絕為其提供部分金融服務(wù)；最后，企業(yè)或面臨國際信譽(yù)問題。美國的管制與施壓會為中企與其他國家開展相關(guān)領(lǐng)域貿(mào)易帶來阻力，致使尋求替代合作伙伴的迂回發(fā)展策略失靈。

（三）強(qiáng)化多邊出口管制，嚴(yán)控關(guān)鍵技術(shù)對華流向

在美國的出口管制體制中，國內(nèi)立法和國際多邊機(jī)制共同發(fā)揮著重要作用。美國不僅會將生物醫(yī)療技術(shù)逐步納入國內(nèi)立法管控范疇，同時也會積極謀求多邊管制領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。

《瓦森納協(xié)定》是美國控制高新技術(shù)出口的一個典型多邊機(jī)制，今后也可能在生物醫(yī)療技術(shù)的出口管控方面發(fā)揮效力。早在2018年11月，美國商務(wù)部就已將生物技術(shù)列入新興技術(shù)名單，而被商務(wù)部定義的新興技術(shù)幾乎都受到多邊管制的約束。且美國在該協(xié)定的政策決議中擁有實際主導(dǎo)權(quán)，其他成員國在重要技術(shù)出口決策上受到美國很大的影響，美國可充分行使此權(quán)利號召擴(kuò)充協(xié)定中的生物醫(yī)療技術(shù)清單，在多邊機(jī)制下推進(jìn)技術(shù)出口管制。

同時，美國也在嘗試建立新的多邊機(jī)制實施更廣泛的管控。2021年6月，美國與歐盟成立了美國-歐盟貿(mào)易和技術(shù)理事會（TTC），尋求定制全球貿(mào)易規(guī)則，其中就包含出口管制工作組。9月8日，BIS副局長在美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會（USCC）聽證會上透露美國已開始就某些相關(guān)技術(shù)與盟國展開雙邊討論，協(xié)調(diào)共同的管制政策。不排除今后美國會圍繞生物醫(yī)療領(lǐng)域與盟友深化信息共享，探討相關(guān)許可審查標(biāo)準(zhǔn)和政策，并敦促盟友在審批許可時將美國的管控清單作為參考，利用多邊規(guī)制化力量更有效地針對中國。

若在美主導(dǎo)的多邊管制框架下，各國對華生物醫(yī)療領(lǐng)域出口政策進(jìn)一步收緊，將意味著中國獲取進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)及設(shè)備更加艱難，產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈面臨著斷裂的嚴(yán)峻考驗，中國企業(yè)將陷入被合圍壓制、“孤軍奮戰(zhàn)”的艱難境地。

二、建議

針對未來美國可能對中國生物醫(yī)療領(lǐng)域?qū)嵤┑闹撇眯怨苤撇呗?，中國?yīng)聚焦自身發(fā)展，未雨綢繆，積極應(yīng)對并弱化美國及其伙伴國出口管制的重拳。

首先，要積極引導(dǎo)研發(fā)方向，加速產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級進(jìn)程，多角度培育行業(yè)國產(chǎn)化能力。目前中國針對生物醫(yī)療領(lǐng)域儀器研發(fā)的投資已經(jīng)有所偏重，還需聚焦行業(yè)“卡脖子”技術(shù)，重點投入核心組件的攻關(guān)與生產(chǎn)，還需從政策層面適當(dāng)降低產(chǎn)品增值稅，引導(dǎo)提升國產(chǎn)儀器采購比例，支持企業(yè)重視科研與創(chuàng)新，將更多利潤再投資于研發(fā)。同時，為列入管制清單的企業(yè)設(shè)立援助機(jī)制，協(xié)助企業(yè)制定風(fēng)險規(guī)避方案，最大限度減少企業(yè)在美國高壓管制下遭受的經(jīng)濟(jì)損失。

其次，吸納海外尖端人才，壯大科研創(chuàng)新中堅力量。在中美關(guān)系緊張的背景下，美國以多種理由限制中美生物科技人才交流，以莫須有之名解雇優(yōu)秀華人生物科學(xué)家，對此，中國應(yīng)充分利用海外社會網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)與在美華人精英學(xué)者的交流溝通，做好海外學(xué)者回國意向及阻力調(diào)研工作，國內(nèi)有關(guān)部門可與駐外使館做好對接，通力合作打造海外生物醫(yī)療人才歸國直通方案，為人才回流鋪路搭橋，強(qiáng)化生物醫(yī)療技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟實力。

最后，建立完善可靠的供應(yīng)鏈替代方案，深化國際合作關(guān)系，瓦解遏華聯(lián)盟。建議在對生物醫(yī)療產(chǎn)業(yè)已受控物項以及現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈中的涉美關(guān)鍵技術(shù)、組件及儀器進(jìn)行系統(tǒng)化梳理的基礎(chǔ)上，有針對性地制定生物醫(yī)療領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全政策，如適當(dāng)調(diào)整采購數(shù)量和庫存儲備。此外，《瓦森納協(xié)定》各成員國與美國的利益訴求并不完全一致，中國應(yīng)積極尋求與成員國的合作空間，以強(qiáng)大的國內(nèi)市場為牽引，廣泛拓展生物醫(yī)療科技領(lǐng)域國際合作，預(yù)先布局供應(yīng)鏈的后備渠道及合作商。