文章來(lái)源：園區(qū)薈公眾號(hào) 作者：賀沛

收錄于合集#中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年系列7個(gè)

中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之一：發(fā)展路徑與存在的問(wèn)題

中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之二：園區(qū)開(kāi)發(fā)背后的土地制度變遷

中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之三：以土地開(kāi)發(fā)為主的園區(qū)經(jīng)濟(jì)辨析

十三、40年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)中的園區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程

13.1 1978-1985年產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響

過(guò)去40年的產(chǎn)業(yè)政策大致劃分為體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步確立時(shí)期、新世紀(jì)至國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前以及國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生至2018年等四個(gè)階段，這四個(gè)階段的產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)中國(guó)的園區(qū)開(kāi)發(fā)也產(chǎn)生了相應(yīng)的影響。改革開(kāi)放40年來(lái)，以蛇口工業(yè)園的設(shè)立為起點(diǎn)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)了從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)的發(fā)展進(jìn)程。

40年來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷史，可以按照經(jīng)濟(jì)背景、發(fā)展驅(qū)動(dòng)、以及行業(yè)特征進(jìn)行綜合性劃分。

1978年十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放時(shí)代。1978年至1991年是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策著重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，糾正產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大比例關(guān)系的失調(diào)，促進(jìn)短線產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，抑制長(zhǎng)線產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力使各方面失調(diào)的比例調(diào)整過(guò)來(lái)。該時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立起來(lái)，政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著很大的作用，產(chǎn)業(yè)政策的措施更多以政府投資、銀行信貸、稅收和一定的計(jì)劃等直接干預(yù)手段為主，間接干預(yù)手段為輔。

改革之初，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)。農(nóng)業(yè)和工業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)、原料動(dòng)力工業(yè)和其他工業(yè)的比例嚴(yán)重失調(diào)，造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行和發(fā)展難以持續(xù)，迫切需要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。

1979年，在袁庚的建議下，中國(guó)第一個(gè)真正意義上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也是中國(guó)第一個(gè)對(duì)外開(kāi)放的工業(yè)園區(qū)——深圳蛇口工業(yè)園成立。那一年，也被稱為中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的元年。從80年代初期單一的“租售”模式，到90年代以高科技園區(qū)為主流、政府與產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的模式，再到新千年復(fù)合型總部經(jīng)濟(jì)的大潮流，以及近十年來(lái)產(chǎn)城融合為導(dǎo)向的生態(tài)鏈綜合體模式，已經(jīng)走過(guò)了四個(gè)不同的歷史階段，在不同的階段引領(lǐng)著中國(guó)這個(gè)龐大經(jīng)濟(jì)體一輪又一輪的變革方向。

1979年4月中央工作會(huì)議提出了十二條調(diào)整比例關(guān)系的原則和措施。1979年6月政府工作報(bào)告提出搞好國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針。1980年2月，中央決定對(duì)輕紡工業(yè)實(shí)行“六個(gè)優(yōu)先”。1982年9月中共十二大報(bào)告指出，“能源和交通是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素”，“要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)以一定的速度向前發(fā)展，必須加強(qiáng)能源開(kāi)發(fā)，大力節(jié)約能源消耗，同時(shí)大力加強(qiáng)交通運(yùn)輸和郵電通訊的建設(shè)”。

改革開(kāi)放初期，物資比較缺乏，國(guó)內(nèi)各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展不明朗，技術(shù)、資金基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)以紡織制造業(yè)、木材加工、皮革制造等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境需求相對(duì)簡(jiǎn)單，主要以交通便利，場(chǎng)地、水電等基礎(chǔ)設(shè)施條件為主。此時(shí)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是以“低成本，低門檻，高補(bǔ)貼”為中心的產(chǎn)業(yè)集聚地，雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)1.0功能相對(duì)單一，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不明顯，產(chǎn)業(yè)定位模糊，但是也大致滿足了我國(guó)當(dāng)時(shí)廉價(jià)勞動(dòng)力、技術(shù)含量低的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為我國(guó)工業(yè)革命的提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

1983年6月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，“今后五年，首先要保證農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)生產(chǎn)相互協(xié)調(diào)向前發(fā)展”。1984年5月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，“在能源、交通建設(shè)的安排上，要堅(jiān)持大中小相結(jié)合，長(zhǎng)期和短期兼顧的方針”。1985年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，國(guó)民經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了明顯成效，但同時(shí)存在“能源、交通、原材料供應(yīng)仍然緊張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)還不夠合理”等一些不可忽視的問(wèn)題。

在上述諸多條件綜合作用下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)才從無(wú)到有，由弱到強(qiáng),不斷發(fā)展。當(dāng)然,我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)也經(jīng)歷了“投石問(wèn)路”、由“點(diǎn)"到“面”的艱難曲折，是在深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上漸次展開(kāi)的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)還不是真正意義上的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，也不能完全解決資金短缺、技術(shù)落后勞動(dòng)力過(guò)剩等一系列問(wèn)題。因此，擴(kuò)大優(yōu)惠政策的范圍，實(shí)現(xiàn)由“點(diǎn)”到“面”的過(guò)渡，才能真正發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)，這樣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)就應(yīng)運(yùn)而生了。

就具體進(jìn)程來(lái)看，1978年10月9日，交通部外事負(fù)責(zé)人袁庚提出了《關(guān)于充分利用香港招商局問(wèn)題的請(qǐng)示》，10月12 日，該請(qǐng)示得到黨中央國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；1979年1月31日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立蛇口工業(yè)區(qū)，該工業(yè)區(qū)是中國(guó)第一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。1979年7月，中共同意在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)。

在蛇口工業(yè)區(qū)與四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)快速發(fā)展的背景下，國(guó)家看到了對(duì)外開(kāi)放的力量，于是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的努力下，全國(guó)基本形成了從沿海到沿江，再由沿江到內(nèi)陸城市的全面開(kāi)放格局，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國(guó)的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。蛇口工業(yè)區(qū)與香港元朗隔海相望，而其土地成本是香港的十分之一，人力成本則為其百分之一；巨大的進(jìn)出口貿(mào)易需求：蛇口得天獨(dú)厚的港口經(jīng)濟(jì)催生大量的進(jìn)出口貿(mào)易需求。進(jìn)口方面，多年的封閉積累了國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)外產(chǎn)品的強(qiáng)烈需求；出口方面，極低的人力成本促使我國(guó)能夠快速擴(kuò)充國(guó)外市場(chǎng)。

1984年大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)啟動(dòng)建設(shè)，到1990年底，已有14個(gè)國(guó)家和地區(qū)的客商到這里投資辦起170多家企業(yè)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)帶來(lái)了良好的發(fā)展效應(yīng)。其中開(kāi)發(fā)區(qū)主要分布在沿海開(kāi)放城市，以生產(chǎn)制造業(yè)為主，同時(shí)承接香港、臺(tái)灣等外來(lái)加工產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的兩大方向。

13.2 1986-1991年產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響

從20世紀(jì)80年中期開(kāi)始，中國(guó)政府從優(yōu)先支持輕工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向大力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)加工工業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)予以控制。

1984年5月4日，中發(fā)[(1984]13號(hào)文批轉(zhuǎn)了《沿海部分城市座談會(huì)紀(jì)要》，進(jìn)一步開(kāi)放沿海14個(gè)港口城市，明確"這些城市，有些可以劃定一個(gè)有明確地域界限的區(qū)域，興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)"。由此，中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展進(jìn)入了快車道。

1984年7月，國(guó)務(wù)院設(shè)立特區(qū)辦公室，作為主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的審批、政策協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)。1984 年9月25日，國(guó)務(wù)院首先批準(zhǔn)設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，這是我國(guó)正式批準(zhǔn)設(shè)立的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。

1988年5月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了北京新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，新區(qū)27家，新增國(guó)家級(jí)保稅區(qū)3家，新增其他國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)3家。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的第一階段主要是園區(qū)建設(shè)和管理的摸索階段，發(fā)展相對(duì)緩慢，過(guò)程中也遇到了許多困難和阻礙，主要表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展條件很差，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，而且受制于傳統(tǒng)觀念，開(kāi)發(fā)區(qū)多選址于遠(yuǎn)離母城的地方，難以向已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)借力；同時(shí)，在國(guó)內(nèi)百?gòu)U待興、資金需求壓力極大和開(kāi)發(fā)區(qū)自身尚無(wú)積累能力的雙重約束下，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)資金缺口很大；另外，外資進(jìn)入中國(guó)也有一個(gè)由小到大、由低到高的試探和觀望過(guò)程，等等。

在諸多不利因索的制約下，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的總體發(fā)展成績(jī)不盡如人意。從經(jīng)濟(jì)總量上說(shuō), 14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和28家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在1991年實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值146億元,出口12億美元,稅收7, 90億元，截至當(dāng)年年底累計(jì)利用外資總額17.77億美元。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模小、形式單一,區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)含量低,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以食品、飲料等中低端輕工業(yè)居多。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立之初，各園區(qū)恪守中央“把開(kāi)發(fā)區(qū)辦成技術(shù)的窗口、管理的窗口知識(shí)的窗口和對(duì)外政策的窗口”的“四窗口"模式。但是，由于長(zhǎng)期與外界隔絕，對(duì)資本主義生產(chǎn)方式具有防范心理，以及外界資本對(duì)中國(guó)開(kāi)放政策持觀察試探的態(tài)度，再加上產(chǎn)業(yè)園區(qū)間按照統(tǒng)-模式共同爭(zhēng)取外資，致使在短期內(nèi)除天津開(kāi)發(fā)區(qū)外大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展都不盡如人意。1989 年,國(guó)家在上海召開(kāi)全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作會(huì)議，提出了“發(fā)展工業(yè)為主，利用外資為主,出口創(chuàng)匯為主”的“三為主”發(fā)展方針，并修訂了對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)期望過(guò)高的定位，明確以出口加工區(qū)模式謀求發(fā)展。

1986年4月“七五”計(jì)劃第一次在國(guó)家層面提到“產(chǎn)業(yè)政策”，提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和原則：“在繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)全面增長(zhǎng)，促進(jìn)輕工業(yè)和重工業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，著重改善他們各自的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；加快能源、原材料工業(yè)的發(fā)展，同時(shí)適當(dāng)控制一般加工工業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)，使兩者的比例關(guān)系逐步趨向協(xié)調(diào)；把交通運(yùn)輸和通信的發(fā)展放到優(yōu)先地位；大力發(fā)展建筑業(yè)；加快為生產(chǎn)和生活服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；積極運(yùn)用新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)品，有重點(diǎn)地開(kāi)發(fā)知識(shí)密集和技術(shù)密集型產(chǎn)品，努力開(kāi)拓新的生產(chǎn)領(lǐng)域，有計(jì)劃地促進(jìn)若干新興產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展”。

這個(gè)時(shí)期，國(guó)家著重于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)也開(kāi)始重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。1987年3月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出“三保三壓”方針。1987年10月中共十三大報(bào)告提出“保持社會(huì)總需求和總供給基本平衡，合理調(diào)整和改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。

1988年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，“基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)”。1989年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》頒布。提出“必須從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，合理制定產(chǎn)業(yè)政策，在壓縮和控制社會(huì)總需求的同時(shí)，下功夫調(diào)整和改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滯脹現(xiàn)象，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)和效益”，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本方向和任務(wù)是；集中力量發(fā)展農(nóng)業(yè)、能源、交通和原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)能夠增加有效供給的產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁；同時(shí)控制一般加工工業(yè)的發(fā)展，使它們同基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)”。

1989年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確“當(dāng)前調(diào)整結(jié)構(gòu)的基本方向和任務(wù)，是集中力量發(fā)展農(nóng)業(yè)、能源、交通和原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)能夠增加有效供給的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁；同時(shí)控制加工工業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，使它們同基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)”。1990年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，“努力開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新品種，增產(chǎn)品牌優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和市場(chǎng)緊缺產(chǎn)品，尤其要增產(chǎn)適應(yīng)農(nóng)村需要的日用消費(fèi)品?！?991年3月中央《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八年五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》指出，“大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化并逐步走向現(xiàn)代化”，“要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整放在今后十年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的突出位置”。

13.3 1992年-2001年產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響

1992年以鄧小平視察南方重要談話和黨的十四大為標(biāo)志，改革開(kāi)放步伐明顯加快，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為改革的重要任務(wù)和明確目標(biāo)。在經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及各次產(chǎn)業(yè)不同程度的發(fā)展，20世紀(jì)90年代產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)及主要任務(wù)與改革初期有很大不同。

這一階段的產(chǎn)業(yè)政策繼續(xù)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，同時(shí)著力推動(dòng)各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高度重視基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)換問(wèn)題。這一時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用大量直接干預(yù)的方式逐步減少，導(dǎo)向性的間接干預(yù)方式不斷增加，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段。

1992年，小平南方談話掀起了對(duì)外開(kāi)放和引進(jìn)外資的新一輪高潮，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)也隨之進(jìn)入快速發(fā)展階段。1992年3月國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，“對(duì)那些生產(chǎn)能力過(guò)剩、產(chǎn)品積壓、技術(shù)落后、長(zhǎng)期虧損的企業(yè)，逐步實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)”，“固定資產(chǎn)投資，主要用于能源、交通、通信、原材料和農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快居民住宅的建設(shè)?！?992年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》提出，“九十年代，要在發(fā)展第一、第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)每隔幾年上一個(gè)新臺(tái)階。”1992年10月中共十四大報(bào)告提出，“調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高度重視農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)”。1993年3月政府工作報(bào)告指出，“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位”，“加快基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)”。

1994年3月政府工作報(bào)告提出，“根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的需求，主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，努力生產(chǎn)適銷對(duì)路產(chǎn)品，不斷開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，增強(qiáng)市場(chǎng)適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。”1994年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《九十年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》。九十年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要解決的重要課題是：“不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；大力加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，努力緩解基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)嚴(yán)重滯后的局面；加快發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面振興；合理調(diào)整對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力；加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)；繼續(xù)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，使產(chǎn)業(yè)布局更加合理”。

1995年3月政府工作報(bào)告提出“加大投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，提高農(nóng)業(yè)、交通、通信和能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)改造的投資比重”。1996年3月，“九五”計(jì)劃提出，“積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，把提高經(jīng)濟(jì)效益作為經(jīng)濟(jì)工作的中心”。1997年3月政府工作報(bào)告提出“保持合理的投資規(guī)模，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度”。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)暴露出的內(nèi)需不足，加之前期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，使得1998年以來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策除繼續(xù)著力結(jié)構(gòu)調(diào)整之外，在刺激內(nèi)需方面發(fā)揮著更大作用。

1998年3月政府工作報(bào)告提出“推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)改革和發(fā)展?！?999年3月政府工作報(bào)告提出，“除少數(shù)屬于提高技術(shù)水平、產(chǎn)品升級(jí)又有市場(chǎng)的項(xiàng)目之外，各級(jí)政府要停止審批工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，銀行也要停止向這類建設(shè)項(xiàng)目貸款。要繼續(xù)壓縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機(jī)電、輕工等行業(yè)過(guò)剩的生產(chǎn)能力，堅(jiān)決淘汰那些技術(shù)落后、浪費(fèi)資源、產(chǎn)品質(zhì)量低劣和污染嚴(yán)重的小企業(yè)”。2000年3月政府工作報(bào)告要求，“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整”，“加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度”，“發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”。2001年3月“十五”計(jì)劃提出，“今后五年要著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，特別要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為關(guān)鍵”。

1992-2002年，新增國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)39家，新增國(guó)家級(jí)高新區(qū)25家，新增國(guó)家級(jí)保稅區(qū)20家，新增國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14家，新增其他國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)17家。至此，由經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)特區(qū)、邊境自由貿(mào)易區(qū)、沿江沿邊開(kāi)放地帶、保稅區(qū)等構(gòu)成的多層次、全方位開(kāi)放格局基本形成。

總的來(lái)說(shuō)，這一階段是我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速膨脹期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在數(shù)量和類型上都有較大提升，也使得我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的格局不斷完善。截至2002年末，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已由國(guó)家層面迅速擴(kuò)展到各省、市、縣及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)層面，在地域范圍上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)由沿海向沿邊沿江乃至內(nèi)陸省會(huì)城市不斷推進(jìn)；在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也從生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到服務(wù)領(lǐng)域和高新技術(shù)領(lǐng)域在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展格局上，目前已形成了以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為主，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放帶、沿邊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為輔的全方位、多層次開(kāi)放格局，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能得到了進(jìn)一步的發(fā)展，形成遍及全國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)熱潮。

2002年，我國(guó)建立的54個(gè)國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)的GDP、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、稅收、實(shí)際利用外資、出口創(chuàng)匯分別為3110億元、7867億元、2210億元、500億元、77.4億美元、275億元，與1992年比較，工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、實(shí)際利用外資、出口分別增加29、36、20、13倍。2002年，53個(gè)國(guó)家高新區(qū)的營(yíng)業(yè)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、凈利潤(rùn)、稅收、出口分別為15 326億元、12937億元、3 286億元、801億元、766億元、329億美元，與1992年比較，營(yíng)業(yè)總收入、工業(yè)總產(chǎn)值、凈利潤(rùn)、稅收、出口分別增加65、68、32、77、142倍。

值得注意的是，這一階段全國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展還存著盲目擴(kuò)張的情況。此時(shí)，省市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的普遍程度令人瞠目結(jié)舌，市鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)一級(jí)都建立起大大小小的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的分布也由沿海推進(jìn)到沿邊、沿江乃至內(nèi)陸省會(huì)城市。同時(shí)負(fù)面作用顯現(xiàn)，一方面是政府利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)盲目招商引資擴(kuò)大政績(jī)，另一方面是企業(yè)盲目擴(kuò)張,亂要優(yōu)惠政策，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展陷入“不選而入、不用而占、不擇而批”的惡性循環(huán)。

13.4 2002年至2008年產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響

以2002年十六大召開(kāi)為標(biāo)志，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放進(jìn)入新的階段。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)站到一個(gè)更高的水平之上，工業(yè)化向中后期邁進(jìn)。另一方面，新的階段在面臨著舊問(wèn)題尚未完全解決的情形下，又遇到一些新問(wèn)題。

主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的任務(wù)還很重，同時(shí)土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和各次各類產(chǎn)業(yè)向更高水平發(fā)展過(guò)程中的一些深層次矛盾變得突出，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)矛盾、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇以及不斷增加的不確定性因素等，對(duì)該時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、任務(wù)、方向和措施提出了更高的要求。

這一時(shí)期，為繼續(xù)辦好產(chǎn)業(yè)園區(qū),提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展質(zhì)量,國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)科學(xué)發(fā)展階段的指導(dǎo)思想做出了調(diào)整，提出了“以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主,以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)園區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變”的“三為主，一致力”的發(fā)展方針，以期在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更大作用。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“量”向“質(zhì)”的根本性轉(zhuǎn)變。按照走新型工業(yè)化道路和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的要求，既重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，又加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)，引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在素質(zhì)的改善，通過(guò)鼓勵(lì)自主創(chuàng)新推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位提升和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。節(jié)能、環(huán)保等因素成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)。

這一時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，產(chǎn)業(yè)政策更注重市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制的作用，更加注重對(duì)市場(chǎng)主體行為的引導(dǎo)，措施上綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、必要的行政手段等。

2003年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始對(duì)全國(guó)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行清理整頓，國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》《關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》《清理整頓現(xiàn)有各類開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》等文件，對(duì)治理整頓土地市場(chǎng)秩序做出了一系列部署并取得了重要成果，各地停止審批設(shè)立新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)并禁止已建開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)張。2004 年，國(guó)家對(duì)各類違規(guī)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)加大清理整改力度，核減開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬(wàn)平方千米，占原有規(guī)劃面積的65%。

2002年3月政府工作報(bào)告指出，“加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”。2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出“走新型工業(yè)化道路，大力實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。2003年3月政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“按照走新型工業(yè)化道路的要求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有重大帶動(dòng)作用的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)?！?/p>2004年3月政府工作報(bào)告指出，“在經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的過(guò)程中，又出現(xiàn)一些新的矛盾，特別是投資規(guī)模偏大，部分行業(yè)和地區(qū)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重，能源、交通和部分原材料供求關(guān)系緊張”，提出“要完善產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃，健全行業(yè)信息發(fā)布制度，正確引導(dǎo)社會(huì)投資方向?！?/p>2005年3月政府工作報(bào)告指出，“加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)?！?005年10月“十一五”規(guī)劃建議指出，“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)”，“以自主創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平；加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)；促進(jìn)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展；加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

2005年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2006年3月政府工作報(bào)告指出，“加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)力度”。2007年3月政府工作報(bào)告提出“把節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的突破口和重要抓手”，“加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和自主創(chuàng)新。堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。”

2007年10月中共十七大報(bào)告要求，“要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”?！凹哟髮?duì)自主創(chuàng)新投入，著力突破制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)”。

2008年3月政府工作報(bào)告提出“堅(jiān)持把推進(jìn)自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)”，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化道路，推進(jìn)信息化與工業(yè)化融合。著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力振興裝備制造業(yè)，改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。繼續(xù)實(shí)施新型顯示器、寬帶通信與網(wǎng)絡(luò)、生物醫(yī)藥等一批重大高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)?！薄俺浞职l(fā)揮國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的集聚、引領(lǐng)和輻射作用。圍繞大型清潔高效發(fā)電裝備、高檔數(shù)控機(jī)床和基礎(chǔ)制造裝備等關(guān)鍵領(lǐng)域，推進(jìn)重大裝備、關(guān)鍵零部件及元器件自主研發(fā)和國(guó)產(chǎn)化。加強(qiáng)地質(zhì)工作，提高資源勘查開(kāi)發(fā)水平。積極發(fā)展現(xiàn)代能源原材料產(chǎn)業(yè)和綜合運(yùn)輸體系”。

2008年，我國(guó)54個(gè)國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)的GDP、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值稅收、實(shí)際利用外資、出口分別為15 313億元、45935億元、10 972億元、2 481億元、195億美元、2051億美元，與2003年相比分別增加了230%，255%，204%，228%，89%和319%。2008年，53個(gè)國(guó)家高新區(qū)的營(yíng)業(yè)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、稅收、凈利潤(rùn)、出口分別為65986億元、52685億元、12507億元、3199億元、3304億元、2015億美元，與2003年相比分別增加了215%、205%、188%、223%、193% 和295%。

這一時(shí)期，除寧波高新區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)園區(qū)外，兩類國(guó)家產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量都沒(méi)有增加，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)入穩(wěn)定整頓階段。此外，國(guó)家2005年批準(zhǔn)設(shè)立上海洋山保稅港區(qū)，截至2008年我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)建立了11個(gè)保稅港區(qū)。

這一階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展逐步走向成熟。從管理體制上來(lái)看，園區(qū)基本上建立了符合國(guó)際規(guī)范的國(guó)際化管理體制，設(shè)立了綜合性的經(jīng)濟(jì)行政管理部門，擁有了一批高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍，基本理順了政企關(guān)系，形成了眾多為企業(yè)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)；從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，園區(qū)由單純?yōu)檎猩潭猩痰某隹诩庸つＪ?，發(fā)展成為依托核心企業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、具有鮮明特色的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

13.5 2008-2018年產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響

2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)使中國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇重大困難和挑戰(zhàn)。一方面國(guó)際市場(chǎng)需求萎縮，全球通貨緊縮明顯，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻，不確定因素顯著增多。另一方面，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，長(zhǎng)期制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，能源資源消耗多，環(huán)境污染重，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴(kuò)大。

2008-2017年，新增國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)165家，新增國(guó)家級(jí)高新區(qū)102家，新增國(guó)家級(jí)保稅區(qū)76家，新增國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)4家，新增其他國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)3家。

2009年3月，北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)成為第一個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳專門發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]54號(hào)),2016年又頒發(fā)《關(guān)于完善國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2016]14號(hào))。盡管這兩個(gè)意見(jiàn)主要針對(duì)的是國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，但對(duì)全國(guó)各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)具有普遍指導(dǎo)意義，因而也標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)正式進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展的新的歷史時(shí)期。

2017年,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2017]7號(hào))進(jìn)一步指出，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，面對(duì)新形勢(shì)，必須進(jìn)一步發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放排頭兵的作用，形成新的集聚效應(yīng)和增長(zhǎng)動(dòng)力，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！兑庖?jiàn)》從優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面深化開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革、完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用機(jī)制、完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度五個(gè)方面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提出了具體的意見(jiàn)。

這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)仍是抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。適應(yīng)市場(chǎng)需求變化，根據(jù)科技進(jìn)步新趨勢(shì)，發(fā)揮中國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策更加強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2010年3月政府工作報(bào)告提出，“要大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的發(fā)展軌道”。2011年3月政府工作報(bào)告提出，“加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。改造提升制造業(yè)。加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。加強(qiáng)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)和綜合運(yùn)輸體系建設(shè)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2011年3月“十二五”規(guī)劃綱要指出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化道路，適應(yīng)市場(chǎng)需求變化，根據(jù)科技進(jìn)步新趨勢(shì)，發(fā)揮我國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”。

伴隨著全球化的深入推動(dòng)，以及城市空間不斷生長(zhǎng)，高新區(qū)亟待轉(zhuǎn)型的同時(shí)，以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)：功能結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)、就業(yè)人群與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不相匹配。孤島經(jīng)濟(jì)己經(jīng)越來(lái)越制約開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，以及開(kāi)發(fā)區(qū)與周圍城鎮(zhèn)之間的相互融合。

2012年3月政府工作報(bào)告提出，“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?！?012年11月中共十八大報(bào)告提出，“著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)，更多依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)，不斷增強(qiáng)長(zhǎng)期發(fā)展后勁”。

2013年3月政府工作報(bào)告提出，“必須加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?！?014年3月政府工作報(bào)告提出，“創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的原動(dòng)力。要把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)向全球價(jià)值鏈高端躍升。”

2015年3月政府工作報(bào)告提出，“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端。實(shí)施‘中國(guó)制造2025’，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、智能轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化基礎(chǔ)、綠色發(fā)展，加快從制造大國(guó)轉(zhuǎn)向制造強(qiáng)國(guó)?！?/p>2015年10月，“十三五”規(guī)劃綱要建議，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系。加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)，實(shí)施《中國(guó)制造二○二五》針對(duì)這一時(shí)期園區(qū)的問(wèn)題，“產(chǎn)城融合”概念在此時(shí)提出：2013年中囯共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)茲的決定》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”明確提出要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”。

2015年，發(fā)改委發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開(kāi)展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作的通知》，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展提供了指導(dǎo)性方針。不論是開(kāi)發(fā)區(qū)還是高新區(qū)，這一時(shí)期的園區(qū)都共同面臨一個(gè)問(wèn)題：早年的資本積累已經(jīng)基本完成，園區(qū)內(nèi)囤積了大量存量資產(chǎn)，在這種情況下，該如何盤活存量資產(chǎn)、讓其發(fā)揮更大效應(yīng)呢？無(wú)論是“二次創(chuàng)業(yè)”，還是“產(chǎn)城融合”，都是在探索解決這一問(wèn)題。

2016年3月政府工作報(bào)告提出，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，突出抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既做減法，又做加法，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，使供給和需求協(xié)同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高全要素生產(chǎn)率，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。

2017年3月政府工作報(bào)告提出，必須把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，通過(guò)簡(jiǎn)政減稅、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)微觀主體活力，減少無(wú)效低效供給、擴(kuò)大有效供給，更好適應(yīng)和引導(dǎo)需求。這是一個(gè)化蛹成蝶的轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱巨復(fù)雜。要勇往直前，堅(jiān)決闖過(guò)這個(gè)關(guān)口。

2017年10月十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！拔覈?guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系?！?/p>2018年3月政府工作報(bào)告提出：“大力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。”

2016年，全國(guó)共計(jì)365家國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)，兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)的GDP合計(jì)為170946億元，超過(guò)全國(guó)GDP的1/5(22.97% )；兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)合計(jì)上繳稅收為29327億元，超過(guò)全國(guó)上繳稅收的1/4(25.31%)；兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)合計(jì)出口創(chuàng)匯為8572億美元，大約占全國(guó)出口創(chuàng)匯的1/3(33. 33%)。

這一時(shí)期國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)圍繞未來(lái)發(fā)展目標(biāo),著力在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉(zhuǎn)型，通過(guò)落實(shí)五大發(fā)展理念和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力實(shí)現(xiàn)由追求速度規(guī)模向追求質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由要素驅(qū)動(dòng)為主向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)變，由工業(yè)制造業(yè)為主向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)投資管理向政府與社會(huì)資本合作方式轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見(jiàn)長(zhǎng)向軟硬綜合營(yíng)商環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變，由招商引資為主向招商引技、引智為主轉(zhuǎn)變。促進(jìn)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)邁向中高端水平，在更高層次參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)。

這一歷史階段，在供給側(cè)改革、脫虛向?qū)嵉拇蟊尘跋?，政府鼓?lì)向制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加之一輪輪房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策襲來(lái)，融資成本的提高也讓商業(yè)地產(chǎn)在風(fēng)口浪尖徘徊；更重要的是，地方政府要求企業(yè)帶著產(chǎn)業(yè)進(jìn)來(lái)，開(kāi)發(fā)商必須尋找更多資源背書；同時(shí)傳統(tǒng)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)模觸頂，急需尋找新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)和業(yè)務(wù)亮點(diǎn)。

在這樣的背景下，傳統(tǒng)房企紛紛開(kāi)始尋求轉(zhuǎn)型，而避開(kāi)了國(guó)家的調(diào)控政策，又為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供載體的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)成為熱門首選，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)重回各方玩家的視野。2017年2月出臺(tái)的我國(guó)首個(gè)關(guān)于各類開(kāi)發(fā)區(qū)的總體文件印證了國(guó)家層面對(duì)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)這一經(jīng)濟(jì)引擎的重視，文件名為《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)新形勢(shì)下做好開(kāi)發(fā)區(qū)工作作出全面部署，提出“開(kāi)發(fā)區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）是我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)的重要載體”。

十四、40年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)的影響評(píng)價(jià)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要增長(zhǎng)極和對(duì)外開(kāi)放的重要窗口，經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量上的快速成長(zhǎng)，已成為我國(guó)參與全球制造業(yè)價(jià)值鏈分工的重要載體、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的有力措施和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)大力量，成為保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定安全的“壓艙石”。40年來(lái)工業(yè)、土地制度、新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)政策的變化對(duì)園區(qū)的開(kāi)發(fā)有關(guān)深刻的影響，有必要對(duì)這40年做一個(gè)總體評(píng)價(jià)與回顧。

回顧與總結(jié)產(chǎn)業(yè)園區(qū)40年的歷史，園區(qū)的發(fā)展歷史劃分成了5個(gè)階段：

第一個(gè)階段是1979-1983的孕育階段，代表事件是1979年1月31日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東蛇口率先在我國(guó)創(chuàng)辦了出口工業(yè)區(qū)，這個(gè)階段的主要成就是蛇口工業(yè)區(qū)創(chuàng)辦前4年，共引進(jìn)投資達(dá)10.6億港幣（不包括流動(dòng)資金），興辦了合資或獨(dú)資公司90多家，全年工業(yè)制造業(yè)總產(chǎn)值2.2億人民幣；

第二個(gè)階段是1984-1991年的初始培育階段，代表事件是15家國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、27家國(guó)家級(jí)高新區(qū)、3家國(guó)家級(jí)保稅區(qū)和3家其他國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的成立，這個(gè)階段的主要成就是1991年我國(guó)15家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和27家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值217.1億元，稅收11.8億元，出口13.2億美元；

第三個(gè)階段是1992-2002年的高速發(fā)展階段，在這個(gè)階段中新增了39家國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、26家國(guó)家級(jí)高新區(qū)、3家國(guó)家級(jí)保稅區(qū)、14家國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和17家其他國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，這個(gè)階段的主要成就是2002年54家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和53家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值20804.1億元，稅收1266.6億元，出口604.6億美元，與1991年比較，工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、出口分別增加96倍、107倍、46倍；

第四個(gè)階段是2003-2008年的穩(wěn)定整頓期，此階段以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)園區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，其主要成就為2008年，我國(guó)54家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和54家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值98619.7億元，稅收5679.7億元，出口4066.2億美元，與2002年比較，工業(yè)總產(chǎn)值、稅收、出口分別增長(zhǎng)474%、448.5%、673%；

2008年以后是第五階段即創(chuàng)新發(fā)展階段，在2017年，全國(guó)共計(jì)375家國(guó)家經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)，兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)的GDP合計(jì)為18.6萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)GDP的1/5，兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)合計(jì)上繳稅收為3.3萬(wàn)億元，約占全國(guó)上繳稅收的1/4，兩類國(guó)家級(jí)園區(qū)合計(jì)出口創(chuàng)匯為55254億元，大約占全國(guó)出口創(chuàng)匯的2/5。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)域、形態(tài)、發(fā)展模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段不斷進(jìn)步，不斷完善。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)的變革、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放、構(gòu)建生態(tài)城市、完善經(jīng)濟(jì)體系等方面發(fā)揮著不可替代的作用。經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，我國(guó)多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)形成了明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。但是，產(chǎn)業(yè)層次低、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比高、轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大等問(wèn)題也普遍存在。

40年年來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策，點(diǎn)多、面廣、影響強(qiáng)、成就大，這些政策必然影響了中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的進(jìn)程：

改革開(kāi)放初期重工業(yè)與輕工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)、燃料動(dòng)力工業(yè)與其它工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)、農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)關(guān)系，20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)一般加工工業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后等重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題基本得以解決，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)的狀況基本得以糾正。

其中開(kāi)發(fā)區(qū)主要分布在沿海開(kāi)放城市，以生產(chǎn)制造業(yè)為主，同時(shí)承接香港、臺(tái)灣等外來(lái)加工產(chǎn)業(yè)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的兩大方向。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度有所提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化不斷推進(jìn)。各次產(chǎn)業(yè)各類技術(shù)水平有所提高，產(chǎn)業(yè)層次有較大提升，工業(yè)部門深加工趨勢(shì)增強(qiáng)，高技術(shù)出口比重增加，一大批國(guó)際國(guó)內(nèi)知名品牌得以涌現(xiàn)，這些政策，尤其是土地制度的演進(jìn)，都深深影響著各個(gè)時(shí)期產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

這一階段以1992年初小平南巡為標(biāo)志，改革開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展也隨之進(jìn)入了成長(zhǎng)與快速推進(jìn)的階段。張江高科、蘇州工業(yè)園區(qū)等成立，這一時(shí)期的另一樁重要事件，是2001年，我國(guó)加入WTO，隨后貿(mào)易迎來(lái)十年黃金發(fā)展期，二代園區(qū)靠此發(fā)展，我國(guó)大工業(yè)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的規(guī)模逐漸集聚，同時(shí)促進(jìn)了城市化進(jìn)程的加速。

在這10年里，經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)的發(fā)展節(jié)奏進(jìn)一步加快，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛而發(fā)展壯大。但在后期，各地盲目開(kāi)發(fā)園區(qū)，爆發(fā)期到來(lái)，導(dǎo)致財(cái)政稅收的極大損失和資源浪費(fèi)，在2003年引發(fā)國(guó)家清理整治行動(dòng)。

接下來(lái)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策在重視一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整外，同時(shí)注重各次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，注重各類各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸有很大緩解，制造業(yè)總規(guī)模位居世界第一，鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)器、化纖、紗、布、服裝等產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一，汽車、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。

1984年到2003年，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量從14個(gè)（首批14個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)）暴漲到6866個(gè)，園區(qū)的爆發(fā)導(dǎo)致地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)的隨意遷移：為了引資，地方政府一再降低土地價(jià)格、水電等資源費(fèi)用和其他稅收標(biāo)準(zhǔn)，造成了土地開(kāi)發(fā)效率低下和資源浪費(fèi)。同時(shí)，一些企業(yè)為追尋最優(yōu)惠政策而在相鄰園區(qū)間遷移，導(dǎo)致財(cái)政稅收的極大損失。

在我國(guó)加入WTO與改革開(kāi)放進(jìn)一步深化的背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求產(chǎn)業(yè)園區(qū)必須邁向轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展的階段。這一階段以中關(guān)村的再次發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商華夏幸福開(kāi)發(fā)的固安工業(yè)園為代表，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈完善以及產(chǎn)城一體化方面取得了巨大的進(jìn)步。

輕工、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。交通、物流、電子商務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)力快速提升。

同時(shí)也要看到，產(chǎn)業(yè)政策在解決中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)園區(qū)發(fā)展的負(fù)面影響：

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后問(wèn)題未根本改變。核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)軟件、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等長(zhǎng)期受制于人，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升等關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期粗放的問(wèn)題并未得以根本改觀。多數(shù)行業(yè)處于國(guó)際價(jià)值鏈的低端；高投入-低產(chǎn)出-高排放現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境約束性增強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)組織不合理，產(chǎn)業(yè)趨同、集中度過(guò)低、規(guī)模經(jīng)濟(jì)缺乏和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)并存等。第三，部分產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，對(duì)產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展帶來(lái)一些負(fù)面影響，一些產(chǎn)業(yè)政策引起了爭(zhēng)議。第四，產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施中也暴露出一些問(wèn)題。

通過(guò)綜合觀察發(fā)現(xiàn)，不同階段具有不同的政策特征：在孕育階段，政策以經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)為重點(diǎn)，主要涉及對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作、企業(yè)注冊(cè)管理、出入境人員管理等議題；在初始培育階段，政策集中在稅收、財(cái)政優(yōu)惠和產(chǎn)品進(jìn)出口方面；在高速發(fā)展階段，政策集中在園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及內(nèi)部管理制度方面；在穩(wěn)定整頓階段，突出了園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展政策，延續(xù)園區(qū)管理制度、金融支持等政策，并規(guī)定園區(qū)土地的合理利用；在創(chuàng)新發(fā)展階段，政策主題則更加全面、多元化，除延續(xù)前幾個(gè)階段的政策主題外，進(jìn)一步突出區(qū)域合作與協(xié)調(diào)、綠色園區(qū)以及園區(qū)軟環(huán)境的建設(shè)。

通過(guò)對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)40年的發(fā)展歷程梳理，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式總體呈現(xiàn)出由硬因素與軟因素相結(jié)合并交互作用的“二元非均衡”的特點(diǎn)。其中，“二元”分別是指硬因素與軟因素，硬因素是指在各層面中發(fā)揮基礎(chǔ)性影響作用并在發(fā)展中起到直接促進(jìn)作用的剛性因素；而軟因素則是圍繞硬因素產(chǎn)生影響并在發(fā)展中起到綜合保障作用的柔性因素。

中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，呈現(xiàn)出涉及不同產(chǎn)業(yè)層次、覆蓋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣泛、多種類型互為補(bǔ)充的發(fā)展態(tài)勢(shì)。園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局不斷優(yōu)化，在追求合理化和高端化目標(biāo)的過(guò)程中取得了一定的成效。

尤其是國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托強(qiáng)大的政策支持和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的需求，通過(guò)改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，著力發(fā)展高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有效地促進(jìn)了制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有機(jī)融合發(fā)展。同時(shí)，伴隨制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)由城市中心向城市外圍的逐步轉(zhuǎn)移，園區(qū)作為這些產(chǎn)業(yè)空間布局落地的重要載體，發(fā)揮了巨大的作用。

對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的作用需辯證看待，不能因產(chǎn)業(yè)政策的巨大成效而否定市場(chǎng)機(jī)制，也不能因產(chǎn)業(yè)政策的問(wèn)題而全面否定之。恰恰相反，這正是新時(shí)期需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善產(chǎn)業(yè)政策的理由。產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)園區(qū)發(fā)展的同時(shí)，也隨著時(shí)代的發(fā)展，各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)將逐步由勞動(dòng)密集型向資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在迎來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、商業(yè)模式轉(zhuǎn)變等方面的機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)園區(qū)正不斷的顛覆傳統(tǒng)的思維方式，面向新的發(fā)展方向。

但是并非所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)都能成功，單純依靠放松管制和政策優(yōu)惠的園區(qū)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是依賴低成本優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)中面臨極大的升級(jí)壓力，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)在全球轉(zhuǎn)移，低成本的區(qū)位可能被替代，營(yíng)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)正在增加。

總結(jié)40年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)園區(qū)的影響，也有一些因政策造成的遲滯與不利方面：一是抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，二是自主發(fā)展能力薄弱，三是發(fā)展導(dǎo)向偏離，四是發(fā)展不平衡不充分加劇，五是發(fā)展體制機(jī)制依然不夠健全。

由于園區(qū)種類繁多，政出多門，園區(qū)經(jīng)濟(jì)因?yàn)樯虅?wù)主管部門率先突圍，其他專業(yè)部委也跟風(fēng)大力發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)園區(qū)，在外需下降和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)不可避免地出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)營(yíng)舉步維艱的困境。

一是功能趨同化。大多數(shù)園區(qū)都定位對(duì)外開(kāi)放、體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)等功能，結(jié)果造成了商務(wù)、發(fā)改、科技、農(nóng)業(yè)等各部門激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，也浪費(fèi)了土地、人力、財(cái)力等資源，出現(xiàn)了特色不特、開(kāi)而不放、放而不開(kāi)等現(xiàn)象。

二是優(yōu)劣勢(shì)明顯。從經(jīng)濟(jì)支撐能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率、科技創(chuàng)新能力和對(duì)外開(kāi)放度五個(gè)方面來(lái)看，國(guó)家級(jí)城市群與國(guó)家中心城市是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，其中國(guó)家級(jí)城市群GDP超過(guò)了全國(guó)GDP總量的二分之一。

三是績(jī)效差異較大。深圳特區(qū)明顯高于其他幾個(gè)特區(qū)，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)明顯高于其他專業(yè)園區(qū)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仍然停留于綜合保稅區(qū)水平，東部園區(qū)績(jī)效明顯高于中西部園區(qū)，國(guó)內(nèi)園區(qū)明顯好于邊境和境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，而且績(jī)效也出現(xiàn)不可持續(xù)現(xiàn)象，大規(guī)模開(kāi)發(fā)開(kāi)放的水平亟待提高，高質(zhì)量發(fā)展亟待提升。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)已基本完成了要素集聚、規(guī)模和數(shù)量擴(kuò)張的任務(wù)，并在2003年進(jìn)行了全面的清理和整頓，產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步進(jìn)入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置、全面提升效率與發(fā)展質(zhì)量階段。目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)特色化發(fā)展是提升園區(qū)發(fā)展質(zhì)量面臨的首要問(wèn)題。我國(guó)很多地方的園區(qū)建設(shè)和發(fā)展主要是受到其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的影響，帶有一定程度的跟風(fēng)性質(zhì)，沒(méi)有與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和資源稟賦相結(jié)合，導(dǎo)致園區(qū)規(guī)劃不完善、定位不明確，大部分園區(qū)沒(méi)有形成自身的發(fā)展特色。

從科技創(chuàng)新能力來(lái)看，國(guó)家級(jí)中心城市與高新區(qū)其專利授權(quán)數(shù)遠(yuǎn)高于其他園區(qū)；從對(duì)外開(kāi)放度來(lái)看，以經(jīng)濟(jì)特區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、國(guó)家中心城市、國(guó)家級(jí)城市群、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放度較高。國(guó)家級(jí)園區(qū)作為重要的創(chuàng)新集聚地，其科技活動(dòng)人員數(shù)量、企業(yè)內(nèi)部科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、新產(chǎn)品銷售收入和高新技術(shù)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值均是逐年增加的。

目前，我國(guó)許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)主要還是依靠政府推動(dòng)，如土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都主要由政府投資。另外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)為入駐企業(yè)提供大量的政策優(yōu)惠，優(yōu)惠政策的實(shí)施可以吸引一些具有示范效應(yīng)的大項(xiàng)目和大企業(yè)入園，但是也會(huì)增加企業(yè)的依賴性，影響產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的建立。

同時(shí)，各個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)各自為政，為了招商引資而不顧園區(qū)經(jīng)營(yíng)效益，無(wú)底線提高政策優(yōu)惠額度，許多科技企業(yè)入園的動(dòng)因主要是享受國(guó)家給予園區(qū)的優(yōu)惠政策，而不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。自2012年以來(lái)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量不斷增加，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的不平衡態(tài)勢(shì)加劇。中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體空置率高達(dá)43.2%，即使在商務(wù)發(fā)達(dá)的上海，商業(yè)園區(qū)的空置率也超過(guò)10%、部分地區(qū)的園區(qū)空置率甚至超過(guò)20%。過(guò)高的空置率嚴(yán)重?cái)D壓入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)利潤(rùn)率并影響其資本使用效率。