文章來源：園區(qū)薈公眾號 作者：賀沛

收錄于合集#中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年系列7個

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之一：發(fā)展路徑與存在的問題

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之二：園區(qū)開發(fā)背后的土地制度變遷

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之三：以土地開發(fā)為主的園區(qū)經(jīng)濟辨析

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之四：產(chǎn)業(yè)政策演進中的園區(qū)開發(fā)進程

中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)這40多年之五：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與園區(qū)經(jīng)濟的背后邏輯

十六、過去40年產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政企關(guān)系

所謂“政企關(guān)系”，顧名思義就是政府與企業(yè)之間的關(guān)系，它包括了政府與公有制企業(yè)之間的關(guān)系和政府與非公有制企業(yè)之間的關(guān)系。根據(jù)治理現(xiàn)代化的理論，我國現(xiàn)有的治理模式還帶有明顯的傳統(tǒng)社會治理的特征，總體上我國仍處在由傳統(tǒng)社會治理向著現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)型過程之中。

然而，在中國的話語背景和話語體系中，政企關(guān)系一般專指政府與國有企業(yè)的關(guān)系。政企關(guān)系的相關(guān)研究具有以下特征：

第一，傳統(tǒng)的政企關(guān)系理論多關(guān)注政府與國有企業(yè)的關(guān)系；

第二，政企關(guān)系理論多關(guān)注如何在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下理順政府與企業(yè)間的關(guān)系，并使之適應(yīng)于現(xiàn)在的情勢與發(fā)展；

第三，政企關(guān)系研究的焦點多集中于政企分開。

同時，相關(guān)研究還有一些關(guān)注于中國政企關(guān)系的變革與國際比較，以求為未來的政企關(guān)系改革尋求理論支撐。

在我國城市與區(qū)域發(fā)展過程中，園區(qū)不僅體現(xiàn)了戰(zhàn)略的空間選擇性，而且還承擔(dān)了柔性行政區(qū)劃改革的角色。園區(qū)本身并不是行政區(qū)劃，而是在原行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上進行了尺度重組與地域重構(gòu)。也正因為如此，園區(qū)治理中的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)要比普通行政區(qū)劃復(fù)雜一些。

經(jīng)過40年的發(fā)展，園區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展和國內(nèi)經(jīng)濟體制改革方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時，我國經(jīng)濟社會各個方面也發(fā)生了巨大的變化，園區(qū)也面臨新的形勢。功能定位面臨轉(zhuǎn)型、體制機制面臨創(chuàng)新、規(guī)模數(shù)量面臨優(yōu)化和平衡、優(yōu)惠政策面臨終結(jié)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨優(yōu)化升級、土地調(diào)控力度明顯加強。

新的改革開放示范區(qū)、試驗區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)等與園區(qū)站在同一跑道上，園區(qū)發(fā)展已經(jīng)進入了新的歷史階段，在新時期，如何在保持園區(qū)原有優(yōu)勢，完善和創(chuàng)新園區(qū)管理體制，以迎接新一輪的挑戰(zhàn)和機遇，是當(dāng)前所有園區(qū)面臨的重要問題。

園區(qū)的治理模式雖有政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和政企合作型之分，但總體上仍以政府管委會體制為主。歷經(jīng)了40年演變，園區(qū)管委會的法律地位依然不清，機構(gòu)及其職責(zé)配置還不夠規(guī)范，變革的目標(biāo)方向仍充滿爭議。

其中，管委會體制下復(fù)雜的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，及其外顯于地域空間的諸多不確定性，既是產(chǎn)生這些問題的重要原因，又是諸多實踐困境在制度安排上的映射。園區(qū)的治理模式主要有三種：政府治理型、政企合作型、企業(yè)治理型，前兩類一般設(shè)有管委會。根據(jù)政府介入程度的不同，園區(qū)管委會體制可以細(xì)分為六種類型，具體的園區(qū)來說，在不同發(fā)展階段可能會在光譜的不同位置間游走。

在實踐中，園區(qū)管委會與上級政府及職能部門、屬地政府、周邊地方政府以及其他治理主體之間，形成了復(fù)雜的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在總體上，它們不是頂層設(shè)計的結(jié)果，而是地方政府充分發(fā)揮其自主性進行多元化探索的產(chǎn)物。

正因為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，園區(qū)管委會體制下的政企關(guān)系，長期處于相對模糊狀態(tài)。如果說以往園區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵抓手是政企統(tǒng)合的話，那么未來園區(qū)治理的關(guān)鍵問題是，理順圍繞管委會形成的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

討論“十四五”時期園區(qū)治理體系中的新型政企關(guān)系，有必要系統(tǒng)回顧一下過去40年的政企關(guān)系。政府是經(jīng)濟活動的管理者，而企業(yè)是經(jīng)濟活動的細(xì)胞，因此政企關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中最重要的關(guān)系之一。當(dāng)前，園區(qū)已經(jīng)走到治理模式與改革創(chuàng)新的“十字路口”，學(xué)術(shù)界在園區(qū)的歷史演變、相關(guān)理論與實證、管理體制與治理模式、治理困境與轉(zhuǎn)型方向等領(lǐng)域做了不少探索。

我國園區(qū)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2543個，其中僅375家國家級經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的GDP占比就超過了全國的1/5，可以說，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的今天，探討產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理對于探索我國國家治理體系和提升治理能力意義重大。園區(qū)從設(shè)立之初就被賦予“改革開放試驗田”的責(zé)任與使命，這又使得園區(qū)在國家治理體系中需要發(fā)揮先行先試作用。

我國治理模式轉(zhuǎn)型的核心是給予政府以合理的定位，從過去的“政府主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”，加快相應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

具體而言，在資源配置方面，要大幅減少政府對社會物質(zhì)資源的直接管理和配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府職能的重點要逐步轉(zhuǎn)向?qū)Ψ俏镔|(zhì)資源的管理和配置，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，如規(guī)范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微觀地管理社會經(jīng)濟領(lǐng)域的活動和關(guān)系，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵤╅g接的和宏觀的管理。

在政府與其他主體關(guān)系方面，要大力推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，從功能泛化式治理向功能分化式治理轉(zhuǎn)變，應(yīng)對政府權(quán)力行使的邊界有明確限制和制約，防止政府利用權(quán)力任意干涉其他社會領(lǐng)域的發(fā)展。

在政府作用發(fā)揮的形式上，應(yīng)從過去的主導(dǎo)和支配更多轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與、創(chuàng)造環(huán)境上，由“從上到下的單向決策”更多轉(zhuǎn)向“多元交流的互動決策”上，不斷提高政府決策的透明、穩(wěn)定和可預(yù)期程度以及可問責(zé)和法治化程度。

當(dāng)前對政企關(guān)系的討論，總體上還停留在比較粗淺的層面，就是分析企業(yè)跟政府有關(guān)系還是沒關(guān)系，有關(guān)系的好處在哪里。要深入理解政企關(guān)系，首先要定義政企關(guān)系，并且進一步區(qū)分政企的類型。

在一個社會中，政府和企業(yè)是對應(yīng)的，官員和商人是對應(yīng)的，“政企關(guān)系”是比“政商關(guān)系”更為正式的表述。1978年到2012年，“政企關(guān)系”一詞出現(xiàn)的頻率要明顯高于“政商關(guān)系”一詞的頻率。2012年之后，“政商關(guān)系”成為更流行的說法，它其實是對英文單詞government-business relation的直譯。

政企關(guān)系，是政府通過一些政策（如補貼、稅收、規(guī)制）與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在博弈過程中形成的某種互動模式。因此，政企關(guān)系應(yīng)是廣義的“營商環(huán)境”的一部分。

從兩個維度將政企關(guān)系分為四種基本類型：

（1）政企合作，表示政府深度干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營活動，同時政府和企業(yè)的互動行為都符合法律法規(guī)。政企合作又包括三種子類型：政府強、企業(yè)弱的依附型合作，極端形式是政企合一；二是政府和企業(yè)對稱的合作；三是企業(yè)強、政府弱的不對稱合作。

（2）政企分治，表示政府幾乎不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營活動，同時政府和企業(yè)各自遵守法律法規(guī)。政企分治的極端狀態(tài)是“無為而治”。

（3）政企傷害，表示政府幾乎不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營活動，但是政府或者（和）企業(yè)通過違法違規(guī)方式傷害對方。政企傷害可以分為三種子類型：政府單方面?zhèn)ζ髽I(yè)，企業(yè)單方面?zhèn)φ?，政府和企業(yè)相互傷害。

（4）政企合謀，表示政府深度干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營活動，同時政府和企業(yè)之間通過違法或違規(guī)的方式進行利益交換。

廣義的政企關(guān)系應(yīng)該包括國企。一方面，分析國企（尤其是央企）與地方政府的關(guān)系時，國企更象是企業(yè)；另一方面，分析國企（尤其是平臺公司）與民企或外企的關(guān)系時，國企更象是準(zhǔn)政府部門。當(dāng)然，談?wù)撜箨P(guān)系時，多數(shù)時候其實是談?wù)c民企的關(guān)系。

自1949年以來，中國的民營經(jīng)濟從小到大，茁壯成長，貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。如果看就業(yè)人數(shù)，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自1992年以來無論是個體戶還是私營企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，都是一路上揚。

從1956年社會主義改造完成到1978年改革開放之前，當(dāng)時的企業(yè)主要是國營企業(yè)，有少數(shù)集體企業(yè)，以及零星的外資企業(yè)、個體和私營企業(yè)。這個階段比較特殊，政企合一是主要特征。

在高度集中的計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)（主要是國企或集體企業(yè)）實際上屬于政府的一部分，并沒有什么經(jīng)營自主權(quán)。1978年以來的政企關(guān)系可以粗略地分為兩個階段，每個階段又各有特色。

第一個階段：1978-2012年，政企關(guān)系的主要特征是政企合作與政企合謀交織。1978年改革開放之后，政府放松管制，以各種或明或暗的方式“支持”企業(yè)，共同目的是推動經(jīng)濟增長。在政企合力做大經(jīng)濟蛋糕的過程中，既有光明正大的政企合作，也有暗度陳倉的政企合謀。政企合作主要體現(xiàn)為地區(qū)競爭過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)政策和吸引外資，這是“中國奇跡”的原動力之一。而政企合謀，則體現(xiàn)為礦難、環(huán)境污染、偷稅漏稅、土地違法、假冒偽劣以及高房價和地方債等現(xiàn)象。

第二階段：2013年到現(xiàn)在，政企關(guān)系的主要特征是政企分立與政企傷害共存，新型政企合作關(guān)系尚未成型。在此過程中，一方面，2012年底開始的高壓反腐運動迫使官員和企業(yè)家之間的政企合謀被普遍瓦解了，他們從過去的“勾肩搭背”到現(xiàn)在的“背對背”，這種政企分立不可避免地導(dǎo)致了“懶政”、“庸政”現(xiàn)象。由于經(jīng)濟下行，特別是房價漲勢被遏制，地方政府和企業(yè)之間的關(guān)系從正和博弈演變?yōu)榱愫筒┺?，矛盾頻繁爆發(fā)，引發(fā)政企傷害。這一階段的政企關(guān)系是：合謀有風(fēng)險，合作無動力，分立更安全，傷害難避免。

園區(qū)的本質(zhì)特征是從產(chǎn)業(yè)開發(fā)到產(chǎn)業(yè)集聚再到產(chǎn)城融合，也就是產(chǎn)業(yè)化推動城市化，反過來城市化又引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)化，從而使得產(chǎn)業(yè)化和城市化形成良性互動。因此，不難理解產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和招商引資對于園區(qū)發(fā)展的極端重要性。

第一批國家級園區(qū)成立時，一般都以所在省、直轄市的人大常委會通過訂立“經(jīng)濟技術(shù)園區(qū)條例”的方式，從立法上對園區(qū)的管理體制加以規(guī)定。各地方政府又會根據(jù)上級文件和園區(qū)條例，制定具體文件，明確園區(qū)的權(quán)力職責(zé)和發(fā)展目標(biāo)。因此，園區(qū)的管理體制具有兩個特點，一是“授權(quán)”管理，二是“責(zé)任”主體。除了上述提到的三種典型模式外，現(xiàn)在有些地方（如深圳前海）園區(qū)的治理模式，開始實行法定授權(quán)機構(gòu)的管理模式，

十七、政企合作是未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主要方向

不同園區(qū)的功能及地區(qū)背景環(huán)境，地方政府對園區(qū)的管理體制進行了豐富的制度創(chuàng)新實踐，目前園區(qū)管理體制已走向多元化。在實踐中，大致形成了管委會、區(qū)政統(tǒng)籌、企業(yè)管理三種基本管理模式。管委會模式是我國園區(qū)最初體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，也是目前我國園區(qū)最普遍采用的體制模式。

園區(qū)一般完成了第一階段的發(fā)展后，管委會模式出現(xiàn)分化，部分園區(qū)仍堅持管委會模式并取得驕人的成績；部分園區(qū)在管委會模式的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，發(fā)展出區(qū)政統(tǒng)籌的一種新模式；另外，企業(yè)管理模式也在園區(qū)中出現(xiàn)。

所謂“政企合作”治理模式，即政府與企業(yè)高度一體化的體制，具體來說，“政企合作”治理模式是通過將園區(qū)行政形式的部門（例如園區(qū)管委會）與企業(yè)形式的部門（例如開發(fā)總公司）有機統(tǒng)一起來，通過這樣一種特殊的體制來充分發(fā)揮政府與企業(yè)兩大主體在制度創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展等諸方面的作用，從而提高行政績效與區(qū)域績效的模式。

“政企合作”治理模式通過治理主體、治理機制、治理工具層面的“ 統(tǒng)合”，借助市場化運作產(chǎn)生了巨大的治理能量，相比于傳統(tǒng)政府組織具有明顯的治理優(yōu)勢: 不僅規(guī)避了國家法律和政策對政府融資的束縛，為地方政府大規(guī)模舉債融資提供了渠道，極大地拓展了地方政府運作資本的能力?而且將企業(yè)管理的方式與邏輯融合到了傳統(tǒng)官僚體制之中，既突破了人員配置的編制約束，也重構(gòu)了工作人員的激勵方式和激勵強度。

“政企合作”模式并非市場經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟的倒退，相反地，它是地方政府為了適應(yīng)當(dāng)下市場經(jīng)濟競爭環(huán)境、為了提高自身績效與競爭力而進行的“自我調(diào)適”。

“政企合作”治理模式關(guān)注了政企關(guān)系之間存在的緊張關(guān)系以及政府在調(diào)適過程中的理性選擇，它與計劃經(jīng)濟時期的“政企不分”有著很大不同，雖然二者存在一定的相似點，但它們之間最大的區(qū)別在于：政企不分是政府直接介入微觀經(jīng)濟活動，參與企業(yè)管理，而政企統(tǒng)合則是政府為了汲取社會資源、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟以及獲取政治資本的需要從而產(chǎn)生的政府與企業(yè)高度一體化的體制，但其本質(zhì)仍然是政府，只不過表面上利用了某些企業(yè)邏輯的“外殼”。

另外，在“政企不分”之下，公企業(yè)既參與要素市場的競爭同時也插手產(chǎn)品市場的競爭；相反，在“政企統(tǒng)合”模式之下，公企業(yè)僅作為要素市場的供給者，而不再參與產(chǎn)品市場的競爭，這是二者之間明顯的區(qū)別。

“政企統(tǒng)合”模式作為一種創(chuàng)新形式，也反映出了經(jīng)濟體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于政治體制改革的現(xiàn)實，以及地方政府與此同時產(chǎn)生的一種對現(xiàn)實的策略性的回應(yīng)。

管委會模式一般具有以下的特點：

一是在總體組織框架上，管理委員會是所在地政府的派出機關(guān)，而非一級人民政府，主要行使當(dāng)?shù)卣跈?quán)的經(jīng)濟管理職能；管委會模式與一般行政區(qū)的管理體制的區(qū)別是所在市委派出園區(qū)工作委員會，不設(shè)人民代表大會和政治協(xié)商會議。一般還同時組建一個由管委會直接管轄的開發(fā)建設(shè)總公司作為經(jīng)濟活動法人。

二是在組織人事方面，園區(qū)管委會一般具有高級別干部配置和高管制授權(quán)安排等特征，其領(lǐng)導(dǎo)人地位甚至高于該城市所轄區(qū)縣，園區(qū)在某些領(lǐng)域享有省一級的權(quán)力，很多超過了所在的城市。在干部任免上，管理委員會領(lǐng)導(dǎo)實行任命制，下級干部實行聘任制。

三是在管理委員會內(nèi)部設(shè)置高度精簡的機構(gòu)，相關(guān)職能部門合署辦公，與政府機構(gòu)相比，其機構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。

四是園區(qū)設(shè)立一級財政，可以編制、實施財政預(yù)算、組織稅收，并相應(yīng)地制定區(qū)域管理的規(guī)范性文件，實現(xiàn)依法治區(qū)。

這種高度授權(quán)，特事特辦，專心發(fā)展經(jīng)濟的管理體制，是目前我國園區(qū)采用最多的管理體制模式，它的優(yōu)點為：

一是管理委員會擁有較大的行政管理權(quán)和獨立的經(jīng)濟管理權(quán)，保證了體制創(chuàng)新的活力和動力；同時園區(qū)管委會的高層次、高授權(quán)，對獲取政府高層信息、協(xié)調(diào)一線矛盾、屏蔽外部環(huán)境干擾、降低交易成本具有直接幫助。

二是作為相對獨立的管理機構(gòu)，管理委員會可以脫離來自各個方面的牽制和干擾，在所在地政府的領(lǐng)導(dǎo)下，因地制宜制訂建設(shè)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，從而保證園區(qū)又好又快發(fā)展。

三是機構(gòu)設(shè)置精簡、高效，體現(xiàn)了小政府、大社會的精髓。管理委員會下設(shè)職能部門受其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目標(biāo)取向一致，有效避免和降低了存于運行機制內(nèi)部的扯皮、摩擦和內(nèi)耗。同時，由于進行合理的職能歸并，不搞上下對口，管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。其精簡高效的機構(gòu)設(shè)置，對優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境有重大意義。

這種模式的薄弱環(huán)節(jié)在于：

一是行政授權(quán)不到位，宏觀控制缺乏力度。園區(qū)管理權(quán)限的下放一般都是根據(jù)開發(fā)建設(shè)的需要，缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)管理力度，管理機構(gòu)缺乏權(quán)威性。

二是管委會作為準(zhǔn)政府，在法律上突出管理經(jīng)濟事務(wù)的職能，管理社會事務(wù)的職能不完備，隨著園區(qū)不斷發(fā)展必然產(chǎn)生越來越多的社會事務(wù)管理需求，這種管理模式并不能完全適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要。

三是園區(qū)與所在行政區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、管理、開發(fā)、建設(shè)等方面的權(quán)利和經(jīng)濟利益上的再劃分容易發(fā)生沖突。

目前國內(nèi)已設(shè)立的園區(qū)，絕大多數(shù)采用管委會模式，一方面是因為管委會管理模式同我國大多數(shù)園區(qū)的發(fā)展階段相匹配，我國目前大多數(shù)園區(qū)目前發(fā)展還處于初級和中期發(fā)展階段，開發(fā)范圍較小，園區(qū)行政級別不高，管委會模式能充分發(fā)揮所在政府優(yōu)勢，集中力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟建設(shè)，充分發(fā)揮了管委會模式的優(yōu)勢；另一方面也說明管委會模式仍有其明顯的先進性的存在。

經(jīng)過40年的發(fā)展，我國許多東部十分發(fā)達(dá)的園區(qū)仍選擇管委會模式，而且也取得了十分突出的成績，這說明如果充分發(fā)揮管委會模式精簡高效的優(yōu)勢，并能有效的解決其弊端，管委會模式是十分具有活力的。

隨著園區(qū)完成第一階段的開發(fā)職能，逐步進入發(fā)展的第二階段，園區(qū)為解決自身發(fā)展空間不足，為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)提升預(yù)留空間，園區(qū)發(fā)展從產(chǎn)業(yè)集聚過渡到人才集聚，園區(qū)面臨城市化發(fā)展的內(nèi)生需求。園區(qū)原有管委會模式出現(xiàn)分化，部分仍沿用管委會模式，部分園區(qū)在管委會管理模式的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，混合型管理模式在管委會模式上逐漸發(fā)展起來。

區(qū)政統(tǒng)籌型管理模式是以準(zhǔn)政府的管委會模式為主導(dǎo)，衍生發(fā)展出來的一種新型的管理模式。主要是指園區(qū)管理委員會通過受委托管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政區(qū)合并管理。其宗旨是通過體制設(shè)計，在加快園區(qū)自身發(fā)展的同時，發(fā)揮園區(qū)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的輻射帶動作用，促使園區(qū)由單一工業(yè)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，同時又能很好地解決園區(qū)自身發(fā)展空間不足的問題。從表現(xiàn)形式來看，區(qū)政統(tǒng)籌型管理模式可以細(xì)分為以下兩種：

一是垂直委托管理（街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托管理）。隨著園區(qū)的管轄范圍不斷擴展，園區(qū)經(jīng)濟實力的不斷增強，建區(qū)初期的單純管委會制模式不能充分適應(yīng)園區(qū)與轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，因此，“管委會+托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的管理模式應(yīng)運而生，這一類型是管委會模式的擴展，是上下級間的合并。其主要的特征是：受當(dāng)?shù)卣奈?，對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行經(jīng)濟社會的統(tǒng)一管理，將園區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一納入到園區(qū)的規(guī)劃中，發(fā)揮園區(qū)的輻射帶動作用，通過園區(qū)形成的強勢工業(yè)基礎(chǔ)以及創(chuàng)新的管理體制來帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。

二是平行整合統(tǒng)籌（對應(yīng)級別的政府機構(gòu)間的整合）。園區(qū)和行政區(qū)管理職能合一，兩塊牌子、一班人馬，內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機構(gòu)的編制和職能。“區(qū)政統(tǒng)籌”的優(yōu)點可以用“合并、擴大、升級”來歸納。園區(qū)和行政區(qū)合并，最主要的是解決了園區(qū)開放空間不足的問題，使得兩區(qū)在人才、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資、公共服務(wù)等方面的優(yōu)勢得到互補，解決了原有園區(qū)土地資源、公共社會服務(wù)資源對其發(fā)展的瓶頸問題。兩區(qū)優(yōu)勢的有機結(jié)合，集多項政策、功能于一體，行政事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)于一身，具有一般園區(qū)和行政區(qū)都不可比擬的特殊優(yōu)勢。

區(qū)政統(tǒng)籌的模式一定程度符合未來園區(qū)的發(fā)展趨勢，特別適合我國目前位于經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)展進入成熟期的園區(qū)，這些園區(qū)已經(jīng)完成產(chǎn)業(yè)集聚功能，正在向人才集聚和多元融合階段發(fā)展，園區(qū)經(jīng)濟開始向城區(qū)經(jīng)濟過渡，城市的多種功能開始在園區(qū)形成有機融合，園區(qū)開始向“產(chǎn)城融合”的方向發(fā)展。區(qū)政統(tǒng)籌的模式有利于發(fā)揮園區(qū)規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資等方面的長處，以及行政區(qū)在公共社會服務(wù)方面的優(yōu)勢，使得兩者優(yōu)勢互補。

這種模式龐大的機構(gòu)設(shè)置會對原有園區(qū)精簡、高效的管理理念提出了挑戰(zhàn)，大量繁雜的行政和社會事務(wù)影響了園區(qū)招商引資、轉(zhuǎn)型升級的精力，弱化了園區(qū)原先的體制優(yōu)勢，造成園區(qū)與一般行政區(qū)之間在功能定位上的扭曲。因此這種模式的成功與否主要取決于合并后的管理模式是否能發(fā)揮園區(qū)、行政區(qū)各自的優(yōu)勢，同時又能更好地解決效率問題。

企業(yè)管理模式是一種完全由經(jīng)濟組織方式管理園區(qū)的體制模式。園區(qū)內(nèi)不設(shè)專門的行政管理機構(gòu)，而是設(shè)立一個諸如開發(fā)總公司之類的法人管理主體，承擔(dān)園區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活動的組織和管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金籌措和運用、土地開發(fā)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房產(chǎn)經(jīng)營、創(chuàng)造投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外資金和先進技術(shù)等。

園區(qū)開發(fā)公司管理，需要由當(dāng)?shù)卣x予其管理授權(quán)和職能，包括項目審批等經(jīng)濟管制權(quán)力和必要的特許經(jīng)營開發(fā)職能等。園區(qū)內(nèi)的其它行政性事務(wù)，仍然由所在地政府的相關(guān)職能部門來管理。園區(qū)可根據(jù)需要決定是否設(shè)立管委會，但管委會的職能一般很弱，園區(qū)主要以開發(fā)公司作為主體進行經(jīng)營管理。企業(yè)管理模式適合于區(qū)域功能相對單一、地域面積較小的園區(qū)，由于首創(chuàng)于深圳蛇口，又被稱為“蛇口模式”.

這類管理體制的優(yōu)點在于：一是企業(yè)化的管理經(jīng)營模式，可以完全企業(yè)制度進行運作，避免了政企不分、經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的可能性，公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、有利于把握資金的利用率和投資成本的回收，公司還可以通過多樣化的資本市場運作來壯大公司實力，依靠嫻熟的開發(fā)經(jīng)驗，擴大經(jīng)營范圍和領(lǐng)域，走品牌化的道路。二是機構(gòu)精簡，有利于引入高效、精干的管理體制，加強對入?yún)^(qū)企業(yè)的各項服務(wù)；管理成本低，運作效率高。

這種模式的弊端在于：開發(fā)公司收入來源單一，持續(xù)發(fā)展資金不足。開發(fā)公司承擔(dān)了一定的政府職能，進行了大量的公共事業(yè)開發(fā)，但由于開發(fā)主體不是一級行政組織或行政派出機構(gòu)，無法從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本主要靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償，導(dǎo)致園區(qū)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)水平較低、地價過高、債務(wù)過重等問題。

對于園區(qū)的管理來說，涉及到的最為重要的幾項審批權(quán)包括：土地管理、項目規(guī)劃，以及企業(yè)設(shè)立；

（1）土地管理。土地管理是行政審批制度中的重要組成部分，土地相關(guān)的各項審批權(quán)也是地方政府的重要權(quán)力之一。園區(qū)招商引資的目的是使外來投資者能夠在本地投資，興辦企業(yè)或工廠，從而創(chuàng)造產(chǎn)值，推動區(qū)域經(jīng)濟與社會的發(fā)展。而興辦企業(yè)或工廠的最為基礎(chǔ)的條件即為土地。

（2）項目規(guī)劃。規(guī)劃權(quán)是區(qū)域治理權(quán)限的重要部分。自主規(guī)劃有利于發(fā)揮地方政府的能動性，同時由于地方政府對本地的情況更加了解，可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)本地在發(fā)展過程中的問題，并能夠更加準(zhǔn)確地找到加快本地區(qū)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟類型。因此自主規(guī)劃可以使地方政府的招商引資政策更具有針對性，相反上級決策往往會摻雜有上級的考慮，從而降低了招商引資的針對性；

（3）企業(yè)設(shè)立。企業(yè)設(shè)立的審批權(quán)隨著企業(yè)規(guī)模、冠名等諸多因素而劃分為不同的等級。而企業(yè)設(shè)立審批權(quán)的設(shè)立規(guī)范了某一級政府可以自主決策引進企業(yè)的規(guī)模大小。企業(yè)設(shè)立審批權(quán)的下放使園區(qū)在設(shè)立企業(yè)時有更大的自主權(quán)，也擁有了建設(shè)更大規(guī)模項目的可能。而大規(guī)模的項目往往具有一定的集中優(yōu)勢，一方面有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，另外一方面大項目的產(chǎn)業(yè)集群將有利于形成區(qū)域的產(chǎn)業(yè)中心，從而進一步推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟中心的形成，構(gòu)造區(qū)域增長極。

而在我國現(xiàn)行的土地制度下，對土地的管理與審批是極其嚴(yán)格的。而土地相關(guān)審批權(quán)的下放，將會對園區(qū)的管理自主權(quán)得到較大提升，使園區(qū)擁有更大的招商引資自主選擇權(quán)。

從上級政府對園區(qū)政府的放權(quán)來看，園區(qū)政府普遍享有較高一級政府的財政權(quán)限，園區(qū)在財政收支、預(yù)算編制等諸多重要的財權(quán)領(lǐng)域享有高度的自主權(quán)。這就帶來了園區(qū)自身的“小集團”化管理。

園區(qū)的財政運作形式和市轄區(qū)的財政運作形式相比，前者可以概括為“自收自支”，后者可以概括為“統(tǒng)收統(tǒng)支”。這里的“自收自支”，即園區(qū)通過自身擁有的完整獨立的財政稅收權(quán)，可以自行完成征稅征費計劃，自行編制預(yù)算方案，并自我管理決算實施；相反，“統(tǒng)收統(tǒng)支”則是市轄區(qū)的財政稅收均需要在一定程度上上繳上級政府，而自身的剩余收入無法滿足自身支出的需要，因此市轄區(qū)的財政支出則受到上級政府返還資金的制約，從而自主性遠(yuǎn)低于園區(qū)政府。

幾千年來，中國傳統(tǒng)的政企關(guān)系具有典型的依附型特征。如果現(xiàn)在要求轉(zhuǎn)向歐美國家那種保持距離型（arm’s length）政企關(guān)系，實際上是一種政企分治關(guān)系，這是從一個極端走向另一個極端，恐怕短期內(nèi)是不可能實現(xiàn)的。經(jīng)濟學(xué)的核心是追求約束條件下的最優(yōu)化。在中國國情下，肯定存在一種最優(yōu)的政企關(guān)系。中國仍然是一個發(fā)展中國家，政府在經(jīng)濟中扮演了不可或缺的角色，因此更為合適的政企關(guān)系應(yīng)該是政企合作型。

十八、40年來產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理體系下的政企關(guān)系

40年來，全國各地的各個園區(qū)根據(jù)自身的特點和地區(qū)發(fā)展環(huán)境，對管理體制進行了豐富的創(chuàng)新實踐，使得園區(qū)的體制始終保持活力，園區(qū)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢成為園區(qū)取得巨大成績的首要前提和重要保障。

早在1991年，國家科委、國家體改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)改革，推進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》中就提到：“各園區(qū)要因地制宜地建立決策、管理機構(gòu)，賦予相應(yīng)的權(quán)限，代表當(dāng)?shù)卣惺剐姓殭?quán)，統(tǒng)一對內(nèi)對外，集中有效地協(xié)調(diào)解決園區(qū)發(fā)展中的重大問題，并在工商、稅務(wù)、財政、金融、國際合作交流、外貿(mào)、進出口等方面形成配套、高效的服務(wù)功能，為企業(yè)提供綜合服務(wù)”。

相應(yīng)的，國家高新區(qū)的管理體制形成了“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會+總公司”的總體框架。實際上，我國絕大多數(shù)園區(qū)都采用了類似的管理體制。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，管委會負(fù)責(zé)規(guī)劃管理，而總公司負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)。這種園區(qū)的一般性的管理體制的優(yōu)勢體現(xiàn)在：首先，在缺少資本的情況下，能夠有效的集中力量，完成局部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次，這種管理體制可以很大程度上減少現(xiàn)有行政事務(wù)，尤其是社會事務(wù)對園區(qū)發(fā)展的影響，體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的原則，有利于快速提升營商環(huán)境。

在建立園區(qū)，或產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的一般性管理體制之外，國家高新區(qū)的體制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩方面。

第一，國家高新區(qū)作為科技園區(qū)，還要處理好第三對關(guān)系（前兩對關(guān)系是中央和地方的關(guān)系、政府和市場的關(guān)系），即科技與經(jīng)濟的關(guān)系。推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，促進科技創(chuàng)業(yè)，這是國家高新區(qū)作為科技園區(qū)所特有的制度和政策需求。40年來，國家高新區(qū)根據(jù)創(chuàng)新發(fā)展需求在體制改革方面積極探索，形成了各具特色的對創(chuàng)新的聯(lián)合治理模式；

第二，國家高新區(qū)比其它產(chǎn)業(yè)園區(qū)重視體制改革與政策創(chuàng)新，是我國體制改革和政策創(chuàng)新的策源地。

通過40年的發(fā)展，目前園區(qū)的管理體制呈現(xiàn)多元化，各個模式各具優(yōu)勢，也面臨不同的挑戰(zhàn)。同傳統(tǒng)行政管理體制不同，不同類型的園區(qū)管理體制均保持了園區(qū)體制機制的精髓，即精簡高效。這不僅符合我國行政管理體制改革的長期發(fā)展趨勢，也凸顯了園區(qū)作為改革開放的試驗田的作用。各園區(qū)在體制創(chuàng)新方面積累了豐富的經(jīng)驗，可以說沒有最優(yōu)的模式，只有最適合的模式。

園區(qū)建設(shè)作為推動區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，對吸引外資、出口貿(mào)易、經(jīng)濟增長和解決就業(yè)等具有重要作用。在享受優(yōu)惠政策、承接資本流動、優(yōu)化資源配置的同時，促進了附著其上的諸多政治社會關(guān)系與地域空間的重組。作為一種獨特的區(qū)域建構(gòu)探索，它通過改變由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等正式行政等級所決定的尺度關(guān)系和地域邊界，實現(xiàn)區(qū)域競爭力的提升，并對區(qū)域治理產(chǎn)生重要影響。

在實踐中，園區(qū)的治理模式豐富多樣，主要包括五種情況：

一是政府治理型模式，由政府來領(lǐng)導(dǎo)、組織和具體實施園區(qū)的管理和建設(shè)工作，具體又可分為管委會協(xié)調(diào)型和管委會主治型。

二是企業(yè)治理型模式，由獨立的經(jīng)濟組織即開發(fā)公司管理園區(qū)，依據(jù)資金來源的不同，又可以分為國企型、外商型、聯(lián)合型三類。

三是政企合作型模式，從園區(qū)管理活動中政府與企業(yè)結(jié)合的緊密程度和企業(yè)資本來源，可以劃分為政企合一型和政企分開型。

四是委托管理型模式，由于缺乏經(jīng)驗，委托國內(nèi)某知名或富有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園對園區(qū)進行管理運作，根據(jù)合同約定分享利潤或成果。

五是“協(xié)治”型模式，一區(qū)（園區(qū)）多園（產(chǎn)業(yè)園）和一域（經(jīng)濟區(qū)、行政區(qū)）多區(qū)（園區(qū)）涉及多部門、多行政層級的協(xié)作型治理。

事實上，委托管理型和“協(xié)治”型模式的實質(zhì)，依然可以歸結(jié)于政府治理型、企業(yè)治理型或政企合作型。如果根據(jù)政府對園區(qū)的介入程度，可以把治理模式區(qū)分為“連續(xù)性光譜”。

無論是政府治理型模式，還是政企合作型模式，一般都在園區(qū)設(shè)立了管委會，所以都屬于園區(qū)管委會體制：

（一）管委會全治型。園區(qū)管委會對園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、社會事務(wù)進行統(tǒng)一管理，這主要存在兩類情況：

一是在園區(qū)托管行政區(qū)的地方，管委會類似于一級政府，全面管理園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會事務(wù)。比如，武漢經(jīng)濟技術(shù)園區(qū)自1991年成立以來，通過五次托管不僅實現(xiàn)了擴容（包括整體托管漢南區(qū)），而且重構(gòu)了行政關(guān)系、空間關(guān)系和產(chǎn)業(yè)關(guān)系的多維尺度。當(dāng)然，全面管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會事務(wù)，并不意味著必須直接以管委會的名義進行。部分社會事務(wù)，可以依托被管委會托管的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道等地方政府管理。

二是在園區(qū)與行政區(qū)融合即“政區(qū)合一”的部分地方，園區(qū)和行政區(qū)的機構(gòu)采取合署的方式。因為難以準(zhǔn)確區(qū)分園區(qū)和行政區(qū)的各自行為，也可認(rèn)為管委會的職能具有全面性。在實踐中，有的地方雖實行政區(qū)合一，但管委會和行政區(qū)政府分設(shè)，此時的管委會就不屬于全治型。比如在黃島區(qū)（青島經(jīng)濟技術(shù)園區(qū)），1992年開啟了政區(qū)合署的先河，但在2005年之后管委會與區(qū)政府進行合理分工，各自運作。

（二）管委會主治型。地方黨委和政府在園區(qū)設(shè)立黨工委和管委會（一般合署），對園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟事務(wù)進行全面管理，而屬地政府則主要負(fù)責(zé)征地拆遷和民政社保、文教衛(wèi)體等社會事務(wù)。

相對來說，園區(qū)承擔(dān)的發(fā)展使命更受重視、享有更大的經(jīng)濟管理權(quán)限、管委會（或其領(lǐng)導(dǎo)）的行政等級較高。比如，身處縣級市的昆山經(jīng)濟技術(shù)園區(qū)，管委會享有相對獨立的決策權(quán)，其主任的行政級別為副廳級。所以，屬地政府的公共服務(wù)和社會管理往往服從園區(qū)建設(shè)的需要。然而，園區(qū)的建設(shè)、發(fā)展要求構(gòu)建起管委會職能與組織間的動態(tài)平衡關(guān)系。由以增量型區(qū)域開發(fā)職能為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪啃凸芾矸?wù)職能為主，與之相匹配的組織結(jié)構(gòu)則需要由項目型組織向行政區(qū)政府組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。隨著園區(qū)逐漸向多功能的城市新區(qū)發(fā)展，部分園區(qū)開始向行政區(qū)靠攏。

（三）管委會協(xié)調(diào)型。這是指園區(qū)所在的地級市政府在本級政府內(nèi)設(shè)置管委會或辦公室，其成員由政府行業(yè)或主管部門的主要負(fù)責(zé)人組成。管委會的主要功能是協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，其本身不直接參與園區(qū)的日常管理。具體事項的管理權(quán)限，依然主要掌握在地級市職能部門手中，而轄區(qū)地方政府進行輔助配合。

如果不設(shè)管委會，各職能部門和轄區(qū)地方政府必然形成多頭管理，導(dǎo)致推諉扯皮和效率低下。但是，協(xié)調(diào)型管委會的權(quán)限要比全治型管委會和主治型管委會小得多，扯皮和低效等問題難以得到根本扭轉(zhuǎn)。這也是實踐中較少園區(qū)選擇這一模式的主要原因。有時候，則是作為園區(qū)剛起步時的過渡性制度安排。

（四）政企合一型。政企合一型其實是管委會主治型的細(xì)化，根本上是一種行政管理模式。雖然政企合一型體制下的確存在園區(qū)管委會，但這一觀點的分類邏輯有些紊亂。因為在同一邏輯下的分類，各類別之間應(yīng)該相互排斥。根據(jù)政府對園區(qū)的介入程度，政企合作型體制是區(qū)別于政府治理型和企業(yè)治理型的，它處在“連續(xù)性光譜”的中間位置。

其中，政企合一型體制整合了政府官僚權(quán)力和企業(yè)管理機制，采取“管委會+開發(fā)公司”的形式，政企的主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，形成“兩（多）塊牌子，一套班子”。有學(xué)者稱之為“政企統(tǒng)合模式”。國內(nèi)大多數(shù)歷史較長的園區(qū)在發(fā)展的過程中，都程度不同地實行過這一模式。

（五）政企模糊型。這一類型介于政企合一和政企分開之間，是指形式上政企已經(jīng)分開，但事實上緊密關(guān)聯(lián)甚至暗箱操作。而且，形式上的政企分開，往往不是園區(qū)自覺自愿的選擇，而是在中央政策的強制要求下被迫進行的。

（六）政企分開型。為保持分類標(biāo)準(zhǔn)的一致，政企分開型并不包含所有按照市場化原則和規(guī)范化制度進行徹底政企分開的情況，而主要是指政企分開后開發(fā)公司在園區(qū)治理中發(fā)揮較大作用的體制。如果政企分開后，主要由園區(qū)管委會負(fù)責(zé)園區(qū)事務(wù)，開發(fā)公司參與區(qū)域治理較少，則屬于政府治理型體制。

這里的政企分開型屬于政企合作型，介于企業(yè)治理型和政府治理型之間，而且相對靠近于企業(yè)治理型。就像企業(yè)治理型并不意味著當(dāng)?shù)卣疀]有履行職能、政府治理型并不意味著企業(yè)沒有參與區(qū)域治理一樣，政企分開型體制下企業(yè)發(fā)揮重要作用時，政府也并不缺位。只不過在“連續(xù)性光譜”中，政府對園區(qū)的介入程度有所不同。

根據(jù)政府介入程度的不同，園區(qū)管委會體制可以細(xì)分為六種類型。這六種體制類型在“連續(xù)性光譜”中，分別處于不同的位置。但對具體的園區(qū)來說，在不同發(fā)展階段可能會在光譜的不同位置間游走。就當(dāng)前而言，國家級經(jīng)濟技術(shù)園區(qū)中的不同管理模式：政府主導(dǎo)型（即政府治理型）占85%，政府參與型（即政企合作型）占12%，政府服務(wù)型（即企業(yè)治理型）占3%。也就是說，管委會體制（特別是政府治理型）乃是園區(qū)治理的主流。

作為國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略之一，同其他園區(qū)域和普通行政區(qū)相比，園區(qū)的管理體制具有高級別行政配置、精簡高效和由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡三個明顯特點。園區(qū)依托所在城市設(shè)立并以本級城市政府派出機構(gòu)統(tǒng)一管理，一般對園區(qū)管委會給予高級別配置，所在城市領(lǐng)導(dǎo)兼職園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。而其他如省級經(jīng)濟園區(qū)，在行政級別配置上要低于園區(qū)。

在我國目前的行政管理體制中，縣處級以上的級別配置，如果授權(quán)充分的話，能夠享受比較完整的管理權(quán)限和協(xié)調(diào)能力。我國園區(qū)具有縣級以上的管理權(quán)限，并且在數(shù)量上看，副地（市）級園區(qū)為主體。

扁平化管理是相對于“等級式管理”構(gòu)架的一種管理模式。它較好的解決了等級式管理的層次重疊、冗員多、組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高決策效率。扁平化管理是指通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構(gòu)、裁減人員，使企業(yè)的決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能減少，以便使企業(yè)快速地將決策權(quán)延至企業(yè)生產(chǎn)、營銷的最前線，從而為提高企業(yè)效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式。

扁平化管理摒棄了傳統(tǒng)的金字塔狀的企業(yè)管理模式的諸多難以解決的問題和矛盾。在我國園區(qū)現(xiàn)行的管理模式中，越來越多的園區(qū)開始對下屬職能單位進行合理的職能歸并，回歸管委會扁平化的管理模式，不搞上下對口，和“大部制”改革方向也相一致，園區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。

另外，園區(qū)管理鏈條短，減少行政層階，直接面對企業(yè)，直接面向市場，直接面向招商，管理效能高，為企業(yè)服務(wù)效果好，招商引資充分發(fā)揮市場配置資源的作用，這是園區(qū)現(xiàn)行體制上的一大優(yōu)勢。從上世紀(jì)80年代開始的園區(qū)體制，盡管最初的基礎(chǔ)設(shè)施仍具有計劃經(jīng)濟的烙印，但其后的招商引資和產(chǎn)業(yè)的多樣化選擇則完全是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，極好地體現(xiàn)了市場的決定性作用。在市場配置資源的作用下，園區(qū)逐漸形成了土地利用率高、單位投資大、人口集聚快、配套服務(wù)完善、投資環(huán)境佳的格局。

可以說，園區(qū)三十多年取得的飛速發(fā)展，很大的程度上取決于園區(qū)的體制在不斷的適應(yīng)市場需求，使市場在資源配置中起決定性作用。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國園區(qū)的體制是逐漸成熟的，而且是可以被其他各級各類園區(qū)參考復(fù)制的，園區(qū)體制是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗之一。

十九、產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)行治理體系存在的問題

園區(qū)的活力和效能歸根到底取決于體制、機制、服務(wù)的創(chuàng)新力度。雖然我國園區(qū)治理體系具備著比較明顯的優(yōu)勢和特點，但隨著改革開放的推進，園區(qū)原來靈活高效的管理體制優(yōu)勢也出現(xiàn)了弱化和官僚化現(xiàn)象，在開放創(chuàng)新和體制改革方面的先導(dǎo)作用也逐漸被削弱，園區(qū)在管理體制上出現(xiàn)的一些不利因素阻礙了園區(qū)的進一步發(fā)展，也對園區(qū)輻射帶動所處地區(qū)經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的作用造成干擾，需要去克服和挑戰(zhàn)

園區(qū)法律地位和行政地位模糊 目前我國大多數(shù)園區(qū)實行的是管委會模式，盡管國家、省市各類文件中明確園區(qū)管委會是當(dāng)?shù)卣摹芭沙鰴C構(gòu)”，盡管在實際工作中管委會承擔(dān)了“一級政府”職責(zé)，但目前我國行政機構(gòu)設(shè)置序列中并沒有園區(qū)，在法律上也還沒有一個全國性的園區(qū)法律體系，管委會的行政主體地位缺乏法律依據(jù)。

這導(dǎo)致園區(qū)在功能定位、管理模式、組織原則和組織形式上無法在法律上予以明確。園區(qū)法律地位不明確，各地園區(qū)管理條例與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，管理條例就失去了法律效力。這種狀況致使園區(qū)作為特殊經(jīng)濟區(qū)域所享有的權(quán)限難以到位，管理效率受到影響。

園區(qū)管理權(quán)限趨于弱化 作為改革開放的試驗田和先行區(qū)，各園區(qū)自成立伊始就得到國家和地方政府的大力扶持。國家和省兩級政府賦予園區(qū)的特殊政策給園區(qū)帶來了二十多年的黃金發(fā)展期。但隨著我國市場經(jīng)濟的深入推進、法制社會建設(shè)的日臻完善、國家宏觀政策的不斷調(diào)整，在各種因素疊加影響下園區(qū)優(yōu)惠政策逐步取消，“特區(qū)”作用正在削弱，管理職能和實際操作權(quán)限日趨收緊，“小政府、大社會”、“小機構(gòu)、大服務(wù)”的運作機制和“精簡、統(tǒng)一、高效”的體制優(yōu)勢逐步弱化。

園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)，雖然多數(shù)擁有所在地同級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限和承擔(dān)相關(guān)的行政管理職能，但本身缺少行政執(zhí)法的主體資格，實際運作中關(guān)鍵權(quán)力往往不能下放給園區(qū)，致使園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商注冊、人才引進、資金融通等方面受制于其他有關(guān)部門和有關(guān)政策條文的制約。

近年來，國家對工商、稅務(wù)、海關(guān)、技術(shù)監(jiān)督、社會保障等部門實行垂直管理，一些園區(qū)原有的權(quán)限被各部門的縱向集中管理所分解，目前，園區(qū)規(guī)劃、用地、招投標(biāo)、消防、環(huán)評等開發(fā)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍需層層上報審批，即使有些權(quán)限“下放”,但仍須逐事逐項上報“確認(rèn)”或“審核”,導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)增多、工作周期延長，辦事效率降低，比較成本上升。

盡管歷史經(jīng)驗告訴我們，園區(qū)享有的特殊政策和經(jīng)濟管理權(quán)限高授權(quán)是取得突出成績的重要因素，但實際操作中，管理權(quán)限不斷被回收，政策優(yōu)勢逐漸喪失是園區(qū)目前面臨的共同問題。即便享有最高級別管理權(quán)限、優(yōu)勢政策最突出的蘇州工業(yè)園，其 1994 年開始享有的各項優(yōu)惠措施，目前已經(jīng)基本被收回。

園區(qū)社會管理職能滯后 園區(qū)自成立以來，主要精力用在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，對社會管理領(lǐng)域沒有給予應(yīng)有的重視。目前，我國許多園區(qū)，特別是先行發(fā)展的園區(qū)，目前都已經(jīng)完成了空間集聚和產(chǎn)業(yè)集聚階段，并且已經(jīng)進入人才集聚和多元融合階段，在這個階段，園區(qū)經(jīng)濟開始向城區(qū)經(jīng)濟過渡。

這些年，園區(qū)在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，按照統(tǒng)籌二三產(chǎn)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會、統(tǒng)籌人與自然的理念進行建設(shè)，朝著“包容性增長”和“共享式發(fā)展”的復(fù)合園區(qū)或綜合經(jīng)濟區(qū)方向發(fā)展。管委會體制較為簡單靈活，但“小馬拉大車”難以與園區(qū)的發(fā)展規(guī)模相匹配；園區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制便于協(xié)調(diào)，但容易造成運行成本高、財力不足的問題。

園區(qū)建立初期，是功能簡單的外向型工業(yè)園區(qū)，以管委會模式為代表的精簡高效的管理體制，避免了城市中黨委、政府、人大、政協(xié)并立龐大的管理機構(gòu)。但是，隨著越來越多的園區(qū)實際開發(fā)空間范圍的擴大，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入園區(qū)內(nèi)。

園區(qū)在以工業(yè)項目為主的前提下，功能日益復(fù)雜，常住人口大量增加。被征地農(nóng)民的安置和轉(zhuǎn)化、社區(qū)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、教育衛(wèi)生、社會保障等社會問題日益顯現(xiàn)，成為園區(qū)在進行經(jīng)濟功能開發(fā)的同時必須妥善解決的問題。現(xiàn)在的園區(qū)管委會不僅承擔(dān)著規(guī)劃建設(shè)、招商選資、經(jīng)濟運行、安全生產(chǎn)、節(jié)能降耗等經(jīng)濟綜合管理服務(wù)職能，還要承擔(dān)勞動、人事、治安、計生等社會管理工作。

另外，興辦和管理科、教、文、衛(wèi)、體等公共事業(yè)，也逐漸成為園區(qū)管委會職責(zé)的一部分。社會管理需求不斷加大，社會管理職能成為園區(qū)在園區(qū)三大職能中所占的比重越來越大。但園區(qū)的管理體制中，社會管理職能方面的轉(zhuǎn)變步伐明顯落后。園區(qū)由單純生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活、商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，由依靠優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、行政效率和服務(wù)體系建設(shè)，亟需探索建立新型的組織管理機制。

園區(qū)干部配備與人才引進受到限制 園區(qū)經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，不僅為國家和社會創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富，而且培養(yǎng)和鍛煉了一支能建設(shè)、會管理、懂經(jīng)濟的干部隊伍。但是由于園區(qū)實行的是精簡、高效的管理體制，只設(shè)精干的黨委和行政系統(tǒng)，不設(shè)人大、政協(xié)系統(tǒng)，因此，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)明顯少于一般行政區(qū)域，干部晉升機會較少。

二十、園區(qū)管委會治理體系中的政企關(guān)系的實質(zhì)

園區(qū)政企關(guān)系需要體現(xiàn)國家與區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略，同時也深受地方政府行為的塑造，同時，園區(qū)政企關(guān)系本身就內(nèi)嵌于地方政府的具體行為，并會深刻影響國家與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施。所謂政企關(guān)系，一般是指政府之間在垂直和水平上縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。

實際上，是政府之間權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。這與林尚立教授強調(diào)的政府間關(guān)系稍有不同，因為除了“縱向的各級政府間和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”之外，政企關(guān)系還包含了政府職能部門之間的關(guān)系。

廣義上的政企關(guān)系涵蓋各級政府間之垂直運作、同一層級各地方政府間之水平互動，甚至包括特定政府各組織間橫向協(xié)調(diào)，及政府機關(guān)對外與民間社會之公共關(guān)系等。也就是說，政企關(guān)系還可以拓展到政府與其他治理主體之間的關(guān)系。

基于共同任務(wù)而結(jié)成的政企伙伴關(guān)系，互為利益相關(guān)者而彼此協(xié)同，形成政企政策網(wǎng)絡(luò)。特別是，各級各類政府組織基于復(fù)雜的利益糾葛和博弈關(guān)系，在政策制定和執(zhí)行過程中，形成相互依賴、資源互惠和利益共生關(guān)系。

1、園區(qū)管委會與上級政府及職能部門之間的關(guān)系

在管委會協(xié)調(diào)型體制下，管委會是本級人民政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。除此之外，上級政府一般都在園區(qū)設(shè)立專門的管委會。對園區(qū)管委會的性質(zhì)定位，在很大程度上影響了其與上級政府及其職能部門之間的關(guān)系。然而，園區(qū)管委會到底是派出機構(gòu)還是派出機關(guān)？無論是在國家憲法和法律上，還是在地方立法和文件上，都面臨著尷尬。

從行政法的角度看，派出機關(guān)是當(dāng)然的行政主體，能夠以自己的名義對外行使行政職權(quán)、承擔(dān)行政責(zé)任，可以成為行政復(fù)議的被申請人以及行政訴訟的被告；派出機構(gòu)則只有在法律、法規(guī)授權(quán)時才可以充當(dāng)行政主體。

從行政學(xué)的角度講，派出機關(guān)由一級人民政府派出，而且職能較為完整，如地區(qū)行政公署、街道辦事處等；派出機構(gòu)由政府職能部門派出，所以職能相對單一，比如派出所、工商所等。根據(jù)我國憲法第30條規(guī)定，園區(qū)本身不是一級行政區(qū)劃。

《地方組織法》第68條則規(guī)定，省、自治區(qū)政府可以設(shè)立派出機關(guān)即地區(qū)行政公署，而縣、自治縣政府以及市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府可以分別設(shè)立區(qū)公所和街道辦事處作為其派出機關(guān)。因為沒有提及上級政府可以在園區(qū)設(shè)立管委會作為其派出機關(guān)，所以把園區(qū)管委會看成是派出機關(guān)缺乏足夠的憲法和法律依據(jù)。

在地方性立法中，據(jù)檢索，標(biāo)題中含有園區(qū)并且將園區(qū)管理機構(gòu)直接界定為派出機構(gòu)的地方性法規(guī)達(dá)26部，而無一將園區(qū)管理機構(gòu)直接界定為派出機關(guān)。然而，如果把管委會看成是上級政府及其職能部門在園區(qū)的派出機構(gòu)，就意味著其行政主體資格將受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。除非法律法規(guī)明確授權(quán)，否則就不能用自己的名義做出具體行政行為。所以，園區(qū)管委會與上級政府及職能部門之間的關(guān)系，至今還處于撲朔迷離的狀態(tài)。

2、園區(qū)管委會與屬地政府之間的關(guān)系

園區(qū)的屬地政府有三類：

一是轄區(qū)內(nèi)被托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市轄區(qū)政府。被托管的地區(qū)，發(fā)生了“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”的分離。所有權(quán)依然屬于原行政區(qū)，但經(jīng)營權(quán)交給了園區(qū)。管委會與屬地政府之間具有類似于上下級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。不過，因為園區(qū)不是一級政府（除了政區(qū)合一的地方），沒有人大和政協(xié)，有些地方也沒有法院和檢察院，所以這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在結(jié)構(gòu)上有殘缺、在功能上不完整。

二是轄區(qū)內(nèi)未被托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市轄區(qū)政府。園區(qū)與屬地雖有地域上的包含與被包含，但兩者之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而主要是分工合作與互補協(xié)同。相對來說，園區(qū)管委會在區(qū)域治理中地位更高，屬地政府著重配合與支持園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

三是與園區(qū)轄區(qū)有交叉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市轄區(qū)政府。園區(qū)大都由切塊形成，有些園區(qū)與轄區(qū)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市轄區(qū)之間沒有形成完全的包含關(guān)系，所以就不可能產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。園區(qū)管委會與屬地政府之間有分工合作，但關(guān)系較為復(fù)雜，利益協(xié)調(diào)相對困難。當(dāng)然，組織間的伙伴關(guān)系將會隨著時間的流動或生命周期的動態(tài)過程而出現(xiàn)不同的治理模式。

政企協(xié)同的多元化機制包括網(wǎng)絡(luò)模式、科層模式和契約模式，因地制宜、循序漸進才是保證合作關(guān)系良好發(fā)展的關(guān)鍵。也就是說，在園區(qū)發(fā)展的生命周期中，管委會與屬地政府之間的關(guān)系可能發(fā)生轉(zhuǎn)換，其政企協(xié)同模式需要根據(jù)具體情景進行權(quán)變。

行政主體的多元化降低了國家級新區(qū)的管理績效，行政主體唯一的國家級新區(qū)對經(jīng)濟增長的貢獻度明顯更高。同理，如果園區(qū)管委會與屬地政府成為互相獨立、平等的行政主體，也將影響區(qū)域發(fā)展的速度和質(zhì)量。事實上，這是諸多園區(qū)開始托管行政區(qū)的重要原因之一。

3、園區(qū)管委會與周邊地方政府之間的關(guān)系

地方政府熱衷推動園區(qū)建設(shè)，有著明顯的空間策略互動。地市級政府在建設(shè)園區(qū)上會充分參考“鄰居”城市的行為做出自身決策，并且這種空間效應(yīng)在地理距離相近的同級城市間更為顯著。在這個意義上，園區(qū)成為地方政府之間競爭和博弈的重要工具，管委會則充當(dāng)了上級政府及其領(lǐng)導(dǎo)人在“政治錦標(biāo)賽”中“經(jīng)濟先鋒隊”的角色。

在園區(qū)邊界保持穩(wěn)定的情況下，管委會與周邊政府之間除了相互競爭之外，還表現(xiàn)在區(qū)域公共產(chǎn)品提供中的分工與協(xié)同。但伴隨園區(qū)的發(fā)展壯大，其地域空間不斷擴張，法定的“四至范圍”經(jīng)常被突破。有時，則通過與行政區(qū)的整合，實現(xiàn)園區(qū)邊界的模糊化處理。

在調(diào)和地域空間與行政空間的過程中，園區(qū)管委會與周邊政府之間的關(guān)系表現(xiàn)為職權(quán)入侵、行動博弈、治理沖突、區(qū)域融合等多種形式。職權(quán)入侵是指，園區(qū)的范圍擴大以后，管委會對經(jīng)濟事務(wù)（如托管則還包括社會事務(wù)）的管理權(quán)“侵入”到了原周邊地區(qū)；行動博弈是指，園區(qū)管委會和周邊政府都會在評估園區(qū)拓展的利弊后作出策略應(yīng)對；治理沖突是指，園區(qū)管委會和周邊政府可能因為利益不一致，導(dǎo)致區(qū)域治理的緊張關(guān)系或政府間不合作；區(qū)域融合是指，園區(qū)拓展后與原周邊被“入侵”的地區(qū)以及依然保留的周邊地區(qū)進行了系統(tǒng)地整合，管委會與周邊政府走向合作共贏。

有必要注意的是，因為園區(qū)本身不設(shè)人大、政協(xié)等機關(guān)，所以其居民在參與人大、政協(xié)等政治生活時，往往還需要回到原行政區(qū)。有些原行政區(qū)已經(jīng)處于園區(qū)范圍之內(nèi)，但有些原行政區(qū)是在“隔壁”。

4、園區(qū)管委會與其他治理主體之間的關(guān)系

以園區(qū)管委會為核心的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在廣義上還包括了與開發(fā)公司、社會組織等區(qū)域內(nèi)外其他治理主體之間的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化治理之所以這么重要，是因為它與市場和科層相比，有自己獨特的特點和優(yōu)勢。它將第三方政府高水平的公私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)能力結(jié)合起來，然后再利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。

在園區(qū)治理的諸多主體中，開發(fā)公司始終承擔(dān)著不可替代的重要角色。即便是中央多次出臺文件，強調(diào)推進政企分開，但在實踐中，派出管委會、注冊投資公司，實現(xiàn)政企統(tǒng)合治理，已經(jīng)成為地方政府的首選和慣例。因而，管委會與開發(fā)公司之間的關(guān)系是園區(qū)復(fù)雜政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。

對于社會組織的作用，在以往園區(qū)治理中的作用體現(xiàn)得不太明顯。但歷經(jīng)40年的發(fā)展，園區(qū)賴以建立、存在和發(fā)展的政策環(huán)境發(fā)生了重大變化，向以產(chǎn)城融合為特征的綜合新城轉(zhuǎn)型是園區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。園區(qū)的發(fā)展將由關(guān)注經(jīng)濟效益的資本主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)向平衡社會效益的服務(wù)主導(dǎo)，這就給社會組織提供了發(fā)揮作用的巨大平臺。

除了這些園區(qū)內(nèi)部的治理主體，處在園區(qū)外部的中央政府、主城區(qū)政府、社會組織、企業(yè)、居民等與園區(qū)管委會有密切聯(lián)系的各類主體，也都屬于廣義政企網(wǎng)絡(luò)的一部分。只不過，不同主體跟園區(qū)及其管委會的聯(lián)結(jié)強度有所不同。

二十一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理體系中的政企統(tǒng)合

園區(qū)的治理形態(tài)顯著區(qū)別于城市治理與農(nóng)村治理，以園區(qū)、新城、新區(qū)、功能區(qū)為典型的治理區(qū)域，屬于第三區(qū)域。第三區(qū)域治理模式的核心特征是政府再集權(quán)化，具體表現(xiàn)為政企統(tǒng)合，即政府與企業(yè)統(tǒng)合的制度安排。集權(quán)化戰(zhàn)略有助于優(yōu)化決策和協(xié)調(diào)、保障開發(fā)資金持續(xù)投入、克服集體行動困境，進而實現(xiàn)生產(chǎn)效率的最大化。

政企統(tǒng)合模式極大地拓展了政府在資本、組織、人員等方面的治理能力，但其治理績效也呈現(xiàn)出明顯的相對性。第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理模式的組織結(jié)構(gòu)特征集中體現(xiàn)為統(tǒng)合性、大部門制和不均衡性，并由此形成了統(tǒng)合型的權(quán)力分布形態(tài)，關(guān)聯(lián)事權(quán)的一體化和重決策執(zhí)行、輕監(jiān)督的權(quán)力配置關(guān)系。政績依賴、權(quán)力的統(tǒng)合性以及民主監(jiān)督的限度弱化了權(quán)力控權(quán)和權(quán)利控權(quán)兩種機制，并由此引發(fā)了高廉政風(fēng)險。

第三區(qū)域與政企統(tǒng)合理論極富洞見，抓住了我國園區(qū)治理的核心命題，為深入理解園區(qū)的跨越式發(fā)展、組織化基礎(chǔ)、績效相對性、再集權(quán)戰(zhàn)略與廉政風(fēng)險提供了獨特的理論視角。特別是第三區(qū)域概念的提出及其對政企統(tǒng)合模式的深入解讀，具有較大的創(chuàng)新意義。

園區(qū)是特定歷史條件下的增量制度安排，但如今園區(qū)初始制度設(shè)定之“內(nèi)卷化”傾向日益嚴(yán)重。一方面，政策激勵和管治構(gòu)架變遷具有的激勵績效邊際遞減；另一方面，內(nèi)生性缺陷隨著時間推移開始顯現(xiàn)。園區(qū)受政府引導(dǎo)甚至主導(dǎo)的特征非常明顯，其本質(zhì)是地方政府以“政策租”的競爭方式來使企業(yè)扎推，而非真正意義上的產(chǎn)業(yè)集聚。租金內(nèi)嵌在政治的每個部分，在表面經(jīng)濟目標(biāo)下，經(jīng)常是被用來服務(wù)于政治目標(biāo)，實現(xiàn)政府系統(tǒng)自身的某種激勵。如果說以往園區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵抓手是政企統(tǒng)合的話，那么未來園區(qū)治理的關(guān)鍵問題是，理順圍繞管委會形成的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

雖然園區(qū)管委會與開發(fā)公司之間的關(guān)系屬于政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)，但伴隨園區(qū)的發(fā)展成熟、市場化水平的不斷提高和政企分開的剛性要求，政企關(guān)系在整個政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的重要性將逐漸式微。也就是說，園區(qū)的政企關(guān)系漸漸地與非園區(qū)趨同，其獨特性會慢慢消失，而圍繞管委會形成的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然是園區(qū)治理的關(guān)鍵。從政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角看，政企統(tǒng)合理論存在以下幾個值得商榷的地方：

（一）園區(qū)雖不同于一般的城鎮(zhèn)區(qū)域或鄉(xiāng)村區(qū)域，但根據(jù)治理模式的不同來定義第三區(qū)域，在邏輯上容易導(dǎo)致錯誤的理解。

《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復(fù)》（國函〔2008〕60號）規(guī)定：城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)。城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。與政府駐地的實際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區(qū)、園區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場、林場的場部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)。而鄉(xiāng)村是指本規(guī)定劃定的城鎮(zhèn)以外的區(qū)域。

可見，一個地方是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，在統(tǒng)計上是明確的，并不存在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之外的第三區(qū)域。那么，到底能否根據(jù)治理模式來區(qū)分不同的區(qū)域呢？嚴(yán)格地講，這是不能的。

第一，從歷史邏輯看，是先有不同類型的區(qū)域，后有多樣化的區(qū)域治理模式，而不是相反。用后產(chǎn)生的不同治理模式，去反推定義先產(chǎn)生的區(qū)域類型，可能不夠嚴(yán)謹(jǐn)。第二，從學(xué)術(shù)邏輯看，園區(qū)的治理模式包括政府治理型、政企合作型、企業(yè)治理型等很多種，用其中的一種治理模式去定義區(qū)域類型，可能產(chǎn)生以偏概全的問題。況且，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的治理模式雖有不同的側(cè)重，但在強調(diào)大一統(tǒng)的中國，并沒有本質(zhì)上的差別。

因而，園區(qū)的治理模式就不是“第三種類型”，園區(qū)也就不能成為“第三區(qū)域”。在英文文獻中，一般用Special Economic Zone（特殊經(jīng)濟區(qū)）來稱呼園區(qū)。也就是說，跟傳統(tǒng)的行政區(qū)（包括城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村）不一樣，是較為特殊的經(jīng)濟區(qū)域。

（二）園區(qū)的治理體制有很多種，管委會的職責(zé)權(quán)限有所不同，政府的集權(quán)化符合部分園區(qū)的現(xiàn)實，但對全國園區(qū)的多樣性有所忽視。

正如前文所述，根據(jù)政府對園區(qū)事務(wù)介入程度的不同，可以把園區(qū)的治理模式細(xì)分為：管委會全治型、管委會主治型、管委會協(xié)調(diào)型、政企合一型、政企模糊型、政企分開型、國企治理型、聯(lián)合治理型、外企治理型。

其中，前六種體制一般設(shè)有管委會，所以稱之為園區(qū)管委會體制。但不同的管委會體制，其職責(zé)權(quán)限相差很大。從管委會全治型到政企分開型，可以形成一個“連續(xù)型光譜”。

第三區(qū)域與政企統(tǒng)合理論強調(diào)，園區(qū)治理模式的核心特征是突破了黨政分開、政企分開的分權(quán)化改革，形成黨政企的高度統(tǒng)合，并由此實現(xiàn)了各項決策權(quán)力以及各種治理資源向上級地方政府及其管委會集中。開發(fā)建設(shè)是一種大規(guī)模生產(chǎn)公共物品的集體行動過程，其任務(wù)屬性決定了政府集權(quán)化的制度演化邏輯

事實上，政企統(tǒng)合并不意味著管委會的權(quán)力增加了，而只是開發(fā)公司發(fā)揮了市場化主體、投融資平臺、人力資源儲備庫等功能，為政府動員各方面資源提供了便利。與其說是政府采取了集權(quán)化戰(zhàn)略，還不如說是企業(yè)深度參與了園區(qū)治理。

另外，有些園區(qū)屬于企業(yè)治理型，本來就沒設(shè)管委會，比如上海漕河涇新興技術(shù)園區(qū)地跨徐匯區(qū)和閔行區(qū)，園區(qū)事務(wù)由漕河涇新興技術(shù)園區(qū)發(fā)展總公司負(fù)責(zé)。在這類園區(qū)，并不存在政府的再集權(quán)化問題。所以，第三區(qū)域與政企統(tǒng)合理論強調(diào)的政府集權(quán)化戰(zhàn)略，忽視了全國園區(qū)治理的多樣性。

（三）園區(qū)的政企關(guān)系一直處于演化之中，把部分園區(qū)的階段性特點——政企統(tǒng)合，看成是第三區(qū)域的本質(zhì)，可能導(dǎo)致理論的解釋力和預(yù)測力不足。

正如有學(xué)者指出的，把政治放在時間之中，可以大大豐富人們對復(fù)雜社會動態(tài)的理解。雖然制度變遷很少能夠滿足那些發(fā)起變革者的事先意圖，變遷也不能被精確控制，但政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然會對園區(qū)的經(jīng)濟、政治和社會變化做出制度性響應(yīng)。

我國園區(qū)歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，如果在小范圍探索（1984-1991年）和快速成長（1992-2002年）階段，主要關(guān)注規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的話，那么在二次創(chuàng)業(yè)（2003-2013年）和轉(zhuǎn)型升級（2014年-今）階段，更多關(guān)注的是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的功能混合與產(chǎn)城融合。

大體上，政企統(tǒng)合的治理模式比較符合前兩個階段的發(fā)展需要。而如今，多數(shù)園區(qū)執(zhí)行了中央三令五申的政企分開要求，并有托管行政區(qū)、回歸行政區(qū)的趨勢。此時的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，遠(yuǎn)比政企統(tǒng)合要復(fù)雜得多。

事實上，第三區(qū)域與政企統(tǒng)合理論并沒有完全忽視這一點。有學(xué)者指出，園區(qū)在公共品生產(chǎn)為主要矛盾階段，普遍存在比較集權(quán)的管委會體制，以追求科學(xué)行政為主要特征；但公共品生產(chǎn)建設(shè)基本完成之后，公共品分配問題成為主要矛盾的情況下，又紛紛從集權(quán)的管委會體制轉(zhuǎn)向有一定制約的政權(quán)體制，逐漸強調(diào)民主行政。

但在其隨后的研究中，為論證第三區(qū)域的獨特性，由于過多強調(diào)了政企統(tǒng)合模式的重要性，而沒能在園區(qū)治理的變遷中，發(fā)現(xiàn)政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)演化的邏輯。

部分復(fù)雜社會事務(wù)歸于開發(fā)總公司，使園區(qū)擺脫了責(zé)任問題的羈絆。開發(fā)總公司（或其它的同樣形式的開發(fā)公司）往往承擔(dān)了園區(qū)初期主要的建設(shè)任務(wù)，而在此期間，土地征收征用、政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)都將是一個巨大的任務(wù)量。

第一，有限的政府機構(gòu)和人員規(guī)模無法滿足大量的事務(wù)需要，同時政府如果陷入這樣的細(xì)枝末節(jié)的事務(wù)將會嚴(yán)重影響政府決策的效率；第二，公司化形式的實體在具體事務(wù)的操作上具有一定的優(yōu)勢。事實上，開發(fā)總公司在“政企統(tǒng)合”模式下代替政府履行了向園區(qū)重要商業(yè)項目注資的重要功能。通過注資成立合資公司的形式，一方面實現(xiàn)了園區(qū)對大型企業(yè)的控制權(quán)，另一方面，園區(qū)不介入公司的日常管理活動，避免了政府干預(yù)企業(yè)微觀管理的問題。但具體的企業(yè)管理決策、相互協(xié)調(diào)仍由開發(fā)總公司最終負(fù)責(zé)。這樣園區(qū)對企業(yè)的經(jīng)營狀況是可以不負(fù)直接責(zé)任，而代之以開發(fā)總公司，從而進一步減輕了園區(qū)所面臨的管理負(fù)擔(dān)。

作為準(zhǔn)政府特點的管委會體制改革，既嵌入于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的努力之中，又作為制度創(chuàng)新的試驗場域，推動我國政治、經(jīng)濟和社會的全面進步。沒有任何其他國家的園區(qū)能像中國一樣在國內(nèi)和國際上具有同樣的影響力。中國成為世界上較大的產(chǎn)品出口國和吸引外商投資的主要新興經(jīng)濟體，園區(qū)在其中扮演了關(guān)鍵角色。

當(dāng)前，園區(qū)的治理模式雖有很多種，但總體上屬于“漸弱式市場替代體制”。如要躍升為“限度介入式公共治理體制”，就需要呈現(xiàn)出服務(wù)性結(jié)構(gòu)、建立雙向責(zé)任關(guān)系、確保公權(quán)力的理性化運作，以尋求治理效應(yīng)的均衡化。

我國園區(qū)的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在總體上不是頂層設(shè)計的結(jié)果，而是地方政府充分發(fā)揮其自主性進行的多元化探索的產(chǎn)物。也正因為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，園區(qū)管委會體制下的政企關(guān)系，長期處于“迷霧”狀態(tài)?！拌偳丁痹谛姓^(qū)的園區(qū)管委會，似乎成了“漂浮型”組織。

園區(qū)在執(zhí)行權(quán)力過程中形成的行政權(quán)限不明、行政職能界限不清的現(xiàn)象是一種模糊行政，是國家實驗下的任務(wù)性組織、法律地位模糊的非正式組織、快速發(fā)展的績效型目標(biāo)、單兵突進的錯位改革思維共同作用的結(jié)果。對我國大多數(shù)園區(qū)而言，不僅存在模糊行政，而且形成了模糊政企關(guān)系。

同時，模糊行政與模糊政企關(guān)系在實踐中相互映襯，互為表里。管委會與上級政府及其職能部門之間的關(guān)系長期得不到明確，既體現(xiàn)了管委會的職責(zé)權(quán)限不明、法律地位不清，又體現(xiàn)了園區(qū)政企關(guān)系領(lǐng)域的制度化水平較低。

也就是說，錯綜復(fù)雜的園區(qū)政企關(guān)系至今都未得到明確的規(guī)范。在改革初期，模糊可以降低管理過程的交易費用、留足體制創(chuàng)新的回旋余地、給管委會提供諸多操作上的便利。但在園區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級階段，以及強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的新時代，模糊政企關(guān)系必將帶來越來越多的治理障礙和廉政風(fēng)險。

因此，出臺規(guī)范園區(qū)治理的相關(guān)法律法規(guī)、明確管委會的職責(zé)權(quán)限、理順管委會與上級政府以及屬地政府之間的關(guān)系、強化管委會與周邊政府之間的協(xié)同合作、完善管委會與其他治理主體之間的關(guān)系，應(yīng)成為十四五期間我國園區(qū)治理實踐和研究的重點。