【NIFD季報】農房保險服務鄉(xiāng)村振興——2022Q3中國保險業(yè)運行

作者：國家金融與發(fā)展實驗室 來源： 頭條號 39603/11

報告負責人■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任報告執(zhí)筆人■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任■邱 劍 中國社會科學院金融研究所博士后摘要■我國農村房屋數量龐大，分布廣泛。截至2022年8月底，從最新排查數據看

標簽：

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報告負責人

■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任

報告執(zhí)筆人

■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任

■邱 劍 中國社會科學院金融研究所博士后

摘要

■我國農村房屋數量龐大，分布廣泛。截至2022年8月底，從最新排查數據看，全國約50萬個行政村范圍內有2.24億戶農村房屋(以下簡稱“農房”)，總建筑面積達407.90億平方米。農村房屋面臨著洪水和臺風等自然災害風險，以及施工問題和隨意改建帶來的工程質量風險等，近年來，發(fā)生了如山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊村聚仙飯店坍塌（造成29人死亡）等重大事故。

■提高農房安全保障水平，實現農村居民安居樂業(yè)，是鄉(xiāng)村振興的重要內容。2004年以來，中央一號文件連續(xù)十八年均重點關注三農問題，為農房保險的順利開展營造了良好的政策環(huán)境，農房保險成為了農村房屋安全保障體系的重要組成部分。一是積極發(fā)展政策性農房保險，為農村住房遭受自然災害損失提供經濟補償，在抗災自救、重建家園過程中發(fā)揮了重要作用。二是積極發(fā)展農房安全綜合保險，保費主要用于為農村老舊房屋提供動態(tài)監(jiān)測服務，加強事前預防和房屋解危處置。

■加快發(fā)展農房保險，可考慮從兩方面發(fā)力:一是推動建立中央財政支持型政策性農房保險制度；二是推動農房安全綜合保險擴面，進一步開展試點。

目錄

一、發(fā)展政策性農房保險，為農村住房遭受自然災害損失提供經濟補償

（一）福建省實踐

（二）浙江省實踐

（三）總結

二、發(fā)展農房安全綜合保險，為農村老舊房屋提供動態(tài)監(jiān)測服務

（一）政策文件

（二）運營實踐

（三）總結

三、深入開展農房保險的思考

（一）推動建立中央財政支持型政策性農房保險制度

（二）推動農房安全綜合保險擴面

報告正文

我國農村房屋數量龐大，分布廣泛。截至2022年8月底，從最新排查數據看，全國約50萬個行政村范圍內有2.24億戶農村房屋（以下簡稱“農房”），總建筑面積達407.90億平方米。農村自建房2.18億戶，建筑面積384.39億平方米；其中，有860.70萬戶用作經營，約占農村自建房的4%。農房面臨著洪水和臺風等自然災害風險，以及施工問題和隨意改建帶來的工程質量風險等，近年來，發(fā)生了如山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊村聚仙飯店坍塌（造成29人死亡）等重大事故。

提高農房安全保障水平，實現農村居民安居樂業(yè)，是鄉(xiāng)村振興的重要內容。2004年以來，中央一號文件已連續(xù)十八年均重點關注三農問題，為農房保險的順利開展營造了良好的政策環(huán)境，農房保險已成為農房安全保障體系的重要組成部分。

一、發(fā)展政策性農房保險，為農村住房遭受自然災害損失提供經濟補償

政策性農房保險目前已在28個以上的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開展，覆蓋超過八千萬農戶，農戶覆蓋率約40%，其中福建、浙江、廣東、西藏、貴州、江西、湖南等地實現全轄統(tǒng)保。各地在開展政策性農房保險過程中，因地制宜，適應當地市場需求，不斷開拓創(chuàng)新，取得了積極成效。

? 福建省實踐

《福建省人民政府關于開展農業(yè)保險試點工作的通知》（閩政文〔2006〕388號）、《福建省人民政府辦公廳關于印發(fā)福建省政策性農村住房保險實施方案的通知》（閩政辦〔2016〕161號）、《福建省應急管理廳福建省財政廳關于進一步完善政策性農村住房保險工作的通知》（閩應急〔2022〕117號）等政策文件先后發(fā)布。政策性農房保險以服務“三農”為宗旨，以“政府主導、財政扶持、市場運作、自愿參?！睘樵瓌t，以“三者兼顧、兩低一保”（即：兼顧投保人繳費能力、財政補貼能力、保險公司風險承受能力，實行低保額、低保費、保成本）為基礎，逐步完善政策措施，最大限度地保障受災群眾基本利益。

承保方式。省政府授權省民政廳與人保財險福建省分公司簽訂福建省政策性農房保險協(xié)議，并實行年簽制。同時，各市、縣（區(qū)）民政局與當地人保財險支公司簽訂保險合同。

保費分擔和理賠標準。基礎保險保費5000萬元，由省級財政全額支付?；A保險具有普惠性，全省所有農戶房屋因災受損均可享有基礎保險理賠，2016年每戶最高理賠金額為1萬元，2022年每戶最高理賠金額增至1.6萬元。

疊加保險每戶保費12元，其中：普通農戶自繳保費3元、各級財政每戶補貼9元（省、市縣財政分擔比例詳見表1）。全省低保戶、建檔立卡貧困戶個人自繳保費（3元／每戶）由省級財政全額支付。2016年,疊加保險每戶最高理賠金額為2.5萬元；2022年每戶最高理賠金額增至4萬元。

表1 疊加保險保費財政補貼分擔表

資料來源：《福建省應急管理廳福建省財政廳關于進一步完善政策性農村住房保險工作的通知》（閩應急〔2022〕117號）。

2022年，福建省農房保險統(tǒng)保制度已運行16年，在歷次大災面前，快速理賠，確保災后重建，獲得了政府和社會的廣泛好評。2010年6月中旬，福建省持續(xù)發(fā)生暴雨到特大暴雨，8個設區(qū)市、60個縣（市、區(qū))、639個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計165.23萬人受災、3.76萬間房屋倒塌；承保公司迅速抽調全省200多個查勘理賠小組550余人，全力投入搶險救災工作，支付賠款8842萬元。2015年5月和7月龍巖長汀和連城分別發(fā)生特大暴雨，當地承保公司迅速響應，理賠系統(tǒng)人員全力投入到查勘定損、案件理算、資金撥付等各項工作中，確保災后理賠服務及時到位，共計勘查2381戶，支付賠款1537.94萬元。由此可見，政策性農房保險緩解了應急救災對財政帶來的壓力，提升了政府救災效率。

? 浙江省實踐

浙江省人民政府及有關部門先后發(fā)布了《浙江省人民政府關于開展政策性農村住房保險工作的通知》（浙政發(fā)[2006]67號）《浙江省人民政府辦公廳關于將政策性農村住房保險試點轉為日常工作的通知》（浙政辦發(fā)明電[2009]278號）等一系列政策文件，支持和規(guī)范政策性農房保險發(fā)展。

2006年11月，浙江省正式啟動政策性農房保險試點工作，在減災救災工作中積極引入市場機制，嘗試實現政府責任與市場運作的有機結合。從2010年開始，試點工作轉為經常性工作。2007年至2021年，浙江?。ú缓瑢幉ǎ┱咝赞r房保險累計承保11951萬戶，農戶參保率達94.7%，基本實現應保盡保，共向受災農戶支付賠款9.05億元。

承保公司根據歷年風險系數，將全省劃分為一類風險區(qū)域與二類風險區(qū)域。一類風險區(qū)域每戶農戶每年保費15元，其中農戶交費5元，省財政補助4元，市、縣財政補助6元；二類風險區(qū)域每戶農戶每年保費10元，其中農戶交費3元，省財政補助3元，市、縣財政補助4元。全省約32萬戶農村低保戶和分散供養(yǎng)五保戶的保費由政府財政實行全額補助。自2012年12月起，每戶最高理賠金額為2.25萬元。

政策性農房保險按照“政府補助推動+農戶自愿交費+市場經營運作”方式，實行“單獨建賬、獨立核算、以豐補歉、自負盈虧”，具備保險范圍廣、保障程度高、農戶負擔低、支持政策好、理賠操作性強、理賠速度快的特點。

? 總結

第一，政策性農房保險注重“保基本”。政策性農房保險以政府補助為主，通過統(tǒng)籌各級財政救災補助資金，基本滿足農村住房災后重建資金需要，受災農村居民的災后恢復重建能力明顯增強。

第二，平滑財政波動，提高政府治理能力。自然災害帶來的農村住房損毀事故存在偶然性，但一旦發(fā)生，各級政府要采取一系列抗災救災應對措施，救災資金需求可能超出常規(guī)預算，給地方財政造成較大壓力。政策性農房保險可以作為財政常規(guī)預算的有效補充，減輕應急性支出帶來的財政壓力，進一步提高各級地方政府的風險承受能力和緊急應對能力。

第三，調動社會力量參與救災。保險公司在基層建立了核災定損理賠網絡，為查核基層災情提供了參照依據，提高了救災資金補助的科學性、合理性、規(guī)范性和使用效率。

二、發(fā)展農房安全綜合保險，為農村老舊房屋提供動態(tài)監(jiān)測服務

農村房屋（以下簡稱“農房”）存在“不太有人管，不太有法管”現象。造成此類現象原因，一是房屋基數大，現有管理人員不足；二是無相關法規(guī)約束，房屋本體面積不大、樓層不高，專業(yè)施工隊不愿承接此類小規(guī)模工程，施工僅憑業(yè)主個人喜好進行，房屋的選址、外觀、內部格局等具有隨意性，為典型的“三無工程”——無設計圖紙、無施工隊伍資質、無施工監(jiān)理單位建設，房屋質量安全無法得到保障。經過20、30年使用，房屋安全問題已到達集中爆發(fā)期。

為化解農房安全治理難題，寧波市政府及行政主管部門積極作為，自2017年起探索運用“保險+監(jiān)測服務”模式，開創(chuàng)了農房安全治理新局面，具體情況如下：

? 政策文件

2017年，寧波市住建委《關于加快推進農村危舊房排查治理改造工作的通知》，要求各地在做好政策性農房保險的同時，積極拓展房屋倒塌致人員傷亡的保險賠償險種。

? 運營實踐

借鑒寧波市城鎮(zhèn)住房綜合保險“保險+監(jiān)測服務”模式經驗，2017年起寧波市一部分區(qū)縣（市）開展農房“保險+監(jiān)測服務”項目，該項目集風險保障和監(jiān)測服務于一體，一是提供農房倒塌導致的人員傷亡保障，二是有關部門將農房安全日常巡查和監(jiān)測服務交由保險機構采購并管理，并為危舊房屋建檔立冊，配合政府做好危舊房解危工作。目前江北區(qū)、奉化區(qū)、鄞州區(qū)、海曙區(qū)、寧?？h已陸續(xù)開展農村房屋“保險+監(jiān)測服務”項目，積極預防農房安全事故發(fā)生，為農民筑起了一道防災減災的安全屏障。

寧波市農房安全綜合保險總體情況如下：

第一，由市住建局牽頭，各區(qū)縣（市）住建局和各涉農鎮(zhèn)、街道自行承保農村住房人員救助保險，為房屋倒塌導致的人員傷亡和醫(yī)療費用提供50萬/人和10萬元/人的保障，已經覆蓋全市112萬戶農戶，承保率約85.9%。

第二，約25萬戶農房采用“保險+監(jiān)測服務”項目，在利用保險手段健全社會保障機制的同時，由保險機構委托第三方專業(yè)機構對農村老舊房屋提供監(jiān)測技術服務，確保房屋使用安全。

表2 2021年寧波市海曙區(qū)政府采購項目“農村房屋安全管理‘保險+服務’項目”對動態(tài)監(jiān)測的要求（保險期限16個月）

保險公司提供的農房監(jiān)測服務包含以下四個方面：

第一，日常巡查、監(jiān)測。委托專業(yè)第三方監(jiān)測機構開展被保房屋的巡查、監(jiān)測工作，重點巡查房屋結構情況以及裝修破壞情況。根據房屋實際情況，結合安全排查鑒定結果，對存在安全隱患等重點防控的房屋，采取不同的檢查頻率分批次實施房屋安全動態(tài)監(jiān)測工作。對已列入改造計劃的農村危房，以每月一次的巡查頻率定期實施房屋安全動態(tài)監(jiān)測工作；對尚未列入改造計劃的疑似危房，以三個月或半年一次的巡查頻率定期開展房屋日常巡檢工作。另在極端天氣、緊急情況（臺風、洪水或其它可能影響房屋安全的異常情況）下，開展臨時專項巡查。累計發(fā)現問題隱患1024處，得到當地政府及農戶居民的一致肯定，有效提升政府公信力。

第二，“一戶一檔”，動態(tài)管理。在做好巡檢記錄工作的同時，建立農房使用安全動態(tài)監(jiān)測檔案管理制度，實現監(jiān)測工作信息化管理，19萬戶農房已完成了建檔立冊。

第三，配合政府，做好危舊房解危工作。參與當地政府實施的農村危舊房改造工作。依托于專業(yè)化第三方動態(tài)監(jiān)測隊伍的技術力量，在已開展動態(tài)監(jiān)測工作的農村危房解危階段，提供解危方案設計、解危過程技術指導及解危后的鑒定評估服務。江北區(qū)794戶農村危房已全部完成解危工作。

第四，建立專家?guī)?。已建立由寧波市高校、建筑設計院及專業(yè)監(jiān)測機構的20余名知名專家組成的動態(tài)監(jiān)測房屋安全專家?guī)?，充分利用專家資源，助力寧波市農房安全管理。

? 總結

農房安全綜合保險在對農村房屋（包括住房）實施兜底保障的同時，通過引入物聯網監(jiān)測手段，聘請專業(yè)機構對老舊房屋安全狀況進行動態(tài)監(jiān)測，對疑似危房進行重點監(jiān)測，向主管部門上報房屋安全隱患，掌握房屋使用安全狀況變化，避免出現嚴重事故，有效形成“從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”的風險預防機制。

三、深入開展農房保險的思考

? 推動建立中央財政支持型政策性農房保險制度

目前是由各省單獨制定農房保險政策，每個省的財政支持力度和方式都不一樣，一般是省、地市、縣三級財政保費補貼，農民自交一部分或者農戶不需要自交。由于沒有中央財政的支持，有些地方的財政資金不足或受限，尤其是落后地區(qū)的農房更需要實行普惠制風險保障的支持，卻因財政不足未能推廣。

為積極貫徹落實國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的有關要求，充分發(fā)揮保險助力防止返貧的積極作用，提升廣大農村住房（特別是農村危房）的保障廣度與深度，可以從國家層面加強政策性農房保險的頂層設計。一是把政策性農房保險納入國家財政部政策性保險保費補貼范圍，做到覆蓋全國農村。二是把政策性農房保險作為救災制度的重要環(huán)節(jié)和有效補充，與國家救災體系有效銜接，進一步提升政府和農戶抗災救災減災的能力。

? 推動農房安全綜合保險擴面

可以在全國范圍內選取重點省市，進一步開展相關試點工作，把農村房屋安全動態(tài)監(jiān)測和兜底性保障有機結合在一起，實現“事前風險預防、事中風險處置、事后風險補償”的風險減量管理。

農房安全綜合保險保費的大部分用于支付監(jiān)測服務費，形成了以風險預防為主的業(yè)務模式，與傳統(tǒng)保險經營模式有較大不同，在從寧波市“國家保險創(chuàng)新綜合試驗區(qū)”向全國推廣復制時，需要深入研究，對業(yè)務模式和監(jiān)管規(guī)則進一步優(yōu)化。

中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室設立于2005年，原名“中國社會科學院金融實驗室”。這是中國第一個兼跨社會科學和自然科學的國家級金融智庫。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智庫型研究機構的基礎上，更名為“國家金融與發(fā)展實驗室”。2015年11月，被中國政府批準為首批25家國家高端智庫之一。

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