事件：

4月6日，央行發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》，為維護金融穩(wěn)定設立長效機制。作為頂層設計的重大突破，該法案為下一步金融委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、靠前指揮提供法律依據(jù)。

核心觀點：

進入金融周期下行階段，國內(nèi)金融風險“爆雷”不斷，而近期劇烈動蕩的國際形勢則又平添了新的風險。第五次全國金融工作會議后，各方對金融穩(wěn)定的關注度顯著提升，國家設立金融委統(tǒng)籌指揮、化解重大風險事件，機構(gòu)建設走在了制度建設前面。

為落實全國金融工作會議精神、堅決防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，央行近期連發(fā)三份重要文件—《地方金融監(jiān)督管理條例（征求意見稿）》、《宏觀審慎政策指引（試行）》，此次出臺的《金融穩(wěn)定法》為常態(tài)化化解金融風險提供統(tǒng)一、有序、高效、權威的法律基礎，三者共同構(gòu)建起金融穩(wěn)定領域的四梁八柱。

《金融穩(wěn)定法》的核心內(nèi)容包括三個部分：

一是壓實金融監(jiān)管部門、地方政府、金融機構(gòu)等各方在監(jiān)測、化解金融風險過程中的責任。在堅持金融“中央事權”的同時，要求地方政府履行相應職責，央、地雙方維護金融穩(wěn)定的職責在法律層面初次劃清。

二是明確處置分工。金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人承擔風險處置的第一責任，存款保險基金和行業(yè)保障基金將發(fā)揮市場化法、治化處置作用，省級人民政府重點處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機構(gòu)和非金融企業(yè)（如：房地產(chǎn)企業(yè)）引發(fā)的金融風險，人民銀行與財政部門分別牽頭與參與處置系統(tǒng)性金融風險，金融委負責監(jiān)督應急處置方案的落實。

三是落實資金來源。風險發(fā)生后，處置資金將按“被處置金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人→存款保險基金與行業(yè)保障基金→省級政府→金融穩(wěn)定保障金”的順序出資。新設金融穩(wěn)定保障基金，將由金融機構(gòu)、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其它資金組成，預判財政出資與金融穩(wěn)定保障基金發(fā)債融資也將成為資金來源，央行再貸款或不作為其初始資本的直接來源。

對貨幣政策的影響

當前，國內(nèi)經(jīng)濟周期與金融周期下行相疊加，穩(wěn)增長壓力突出，《政府工作報告》要求“穩(wěn)中偏松”的政策傾向。從一季度政策變動可見，貨幣政策與宏觀審慎均指向?qū)捤?，雙支柱協(xié)同度明顯提升。但央行政策寬松的同時，始終提防金融風險會卷土重來，這對寬松政策形成掣肘。

《金融穩(wěn)定法》等“三支箭”的陸續(xù)出臺，意味著金融穩(wěn)定長效機制正在建立。短期來看，《金融穩(wěn)定法》通過“劃清責任、明確規(guī)則”，減少道德風險，改善市場環(huán)境，為央行執(zhí)行寬松政策奠定微觀基礎；長期來看，《金融穩(wěn)定法》有助于減小央行作為“最后貸款人”的風險處置成本，有利于維護幣值的長期穩(wěn)定。

以下為正文內(nèi)容：

一、2017年來，金融穩(wěn)定成為宏觀主題

近年來，我國金融風險高發(fā)，而近期劇烈動蕩的國際形勢為金融穩(wěn)定平添新的風險

2018年以來，在國際金融危機影響擴散的背景下，我國經(jīng)濟周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾疊加，長期積累的金融風險開始逐漸顯現(xiàn)，房地產(chǎn)、地方融資平臺等淪為金融風險的暴風眼，“包商”、“永煤”、“恒大”等重大風險事件則對市場信心帶來負面沖擊。今年以來，國際形勢劇烈動蕩，金融不穩(wěn)定狀況進一步惡化。一方面，美聯(lián)儲不斷收緊的貨幣政策導致全球資本回流，新興市場國家可能遭遇新一輪美元危機；另一方面，俄烏沖突導致美國揮舞金融制裁的大棒，在“長臂管轄”的達摩克里斯之劍下，國際金融市場噤若寒蟬。在此背景下，中概股、“青山鎳”等危機爆發(fā)，3月16日金融委及其成員部委緊急召開會議穩(wěn)定市場大局，維護金融穩(wěn)定形勢異常嚴峻。

第五次全國金融工作會議之后，金融穩(wěn)定重要性顯著提升，機構(gòu)建設走在了制度建設前面

2017年 7月召開的第五次全國金融工作會議明確指出，“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血脈，是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分”，同年召開的十九大提出打好“三大攻堅戰(zhàn)”，防范化解重大風險位列第一。但與金融業(yè)綜合經(jīng)營、混業(yè)發(fā)展趨勢相悖，當時的金融監(jiān)管仍保持分業(yè)監(jiān)管格局，“鐵路警察、各管一段”的碎片化體制難以有效防控金融風險。對此，國家在此次金融工作會議上提出設立“國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，為金融風險統(tǒng)籌把總設立“指揮部”。2019年中編辦發(fā)布的央行“三定”方案中新設金融委辦公室秘書局，專職負責處理金融委辦公室日常事務；2020年金融委辦公室印發(fā)《關于建立地方協(xié)調(diào)機制的意見》，要求在各省（區(qū)、市）建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，加強中央和地方在金融監(jiān)管、風險處置、信息共享等方面的協(xié)作，自此維護金融穩(wěn)定的金融委機構(gòu)體制初步建立。

探索建立央行金融機構(gòu)評級，將評級結(jié)果作為差別化管理的重要依據(jù)

2018年第一季度，央行首次對全國4327家金融機構(gòu)開展評級，從資本狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、預期損失抵補能力、盈利能力等維度評估金融機構(gòu)經(jīng)營水平和風險狀況，并將評價結(jié)果與存款保險差別費率、宏觀審慎評估、再貸款授信額度審批、金融機構(gòu)發(fā)債核準等掛鉤。央行金融機構(gòu)評級分為“10+D”級，其中1-5級為“綠區(qū)”、6~7級為“黃區(qū)”，評級為“綠區(qū)”和“黃區(qū)”機構(gòu)可視為在安全邊界內(nèi)；8-10級為“紅區(qū)”，D表示機構(gòu)已倒閉、被接管或撤銷，屬于高風險機構(gòu)。

從近年來的整體評級結(jié)果看，“綠區(qū)”的參評機構(gòu)保持穩(wěn)定，主要是大型銀行；“黃區(qū)”的參評機構(gòu)占比不斷提升，反映出我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性逐步提升。需要注意的是，2021年高風險評級機構(gòu)占比較之前小幅提升，其中農(nóng)合機構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行與農(nóng)信社）和村鎮(zhèn)銀行風險最高，地區(qū)分布主要向中西部集中傾斜。

二、央行打造金融穩(wěn)定“三支箭”

金融穩(wěn)定制度建設進程加快，央行金穩(wěn)“三支箭”密集亮相

為落實第五次全國金融工作會議，堅決防止系統(tǒng)性風險出現(xiàn)，央行于2021年底連續(xù)發(fā)布兩份重要文件——《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》、《宏觀審慎政策指引（試行）》，分別從央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與宏觀審慎工具創(chuàng)新兩個層面，構(gòu)建起金融穩(wěn)定制度框架。其中，《地方金融監(jiān)督管理條例》明確了地方金融監(jiān)管的規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一了監(jiān)管標準，對地方金融監(jiān)管作出頂層設計。根據(jù)該條例，省級人民政府履行對“7+4”類地方金融機構(gòu)，負有監(jiān)督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構(gòu)的風險處置屬地責任，對轄區(qū)內(nèi)防范和處置非法集資工作負總責，維護屬地金融穩(wěn)定，體現(xiàn)出“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的金融風險監(jiān)管原則。

《宏觀審慎政策指引》則是通過構(gòu)建宏觀審慎政策框架，明確在金融委的統(tǒng)籌指導下，央行牽頭會同相關部門共同履行宏觀審慎管理職責，監(jiān)測、識別、評估、防范和化解系統(tǒng)性金融風險?！吨敢肥状蚊鞔_了宏觀審慎政策框架體系，界定其與貨幣政策的協(xié)調(diào)關系，宣告央行“雙支柱”調(diào)控框架的正式建立。

涉及金融穩(wěn)定的法規(guī)呈碎片化、原則化特點，亟待建立統(tǒng)一權威、可操作性強的法律制度

目前，我國涉及金融穩(wěn)定的制度規(guī)定分散在《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等多部法律中，呈現(xiàn)碎片化、原則化特點。以《中國人民銀行法》為例，盡管其確立了央行維護金融穩(wěn)定的職責，但具體通過什么方式實現(xiàn)并未明確，央行金融穩(wěn)定局在處置金融風險的過程中主要依靠經(jīng)驗辦事，現(xiàn)在金融監(jiān)管體系存在漏洞。對此，劉桂平副行長曾指出：“雖然相關法律法規(guī)從各自角度不同程度地規(guī)定了金融穩(wěn)定條款，但總體上受制于部門立法、行業(yè)立法，缺乏跨行業(yè)跨部門從全局高度對金融穩(wěn)定制度的統(tǒng)籌安排?，F(xiàn)有法律條文多為原則性規(guī)定，缺乏執(zhí)行的具體措施和程序規(guī)定，可操作性不強”?？梢?，探索建立統(tǒng)一、有序、高效、權威的金融穩(wěn)定法律制度，已經(jīng)刻不容緩。

國際經(jīng)驗：美、歐、德等國相繼完成金融穩(wěn)定法治建設

2008年金融危機爆發(fā)后，在2010年美國通過了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》它是自20世紀30年代以來美國一項最全面的金融監(jiān)管改革法案，提出設立兩個負責金融穩(wěn)定的部門——金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）與金融研究辦公室（OFR）。FSOC的主要職責包括：1.推進信息的收集與共享，并以此促進監(jiān)管協(xié)調(diào)；2.從美國金融市場實際出發(fā)，全面加強系統(tǒng)性風險的識別與防范。3.建議美國國會修改法律，對缺乏監(jiān)管的方面進行法律補充。 OFR給FSOC的決策提供信息搜集和研究方面的支持，其主任由總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院同意后任命，職員主要由經(jīng)濟學家、會計師以及金融專業(yè)人士組成。《多德-弗蘭克法案》的金融穩(wěn)定立法體現(xiàn)了以下幾個特點：1.成立FSOC以協(xié)調(diào)多個監(jiān)管機構(gòu)，進行跨部門協(xié)作。2.強化對非銀行金融機構(gòu)以及金融業(yè)務的監(jiān)管。3.擴充美聯(lián)儲的監(jiān)管職權。

德國在2008年危機后，相繼通過了《金融市場穩(wěn)定法》、《金融穩(wěn)定法》等法案，在歐盟框架下，結(jié)合自身實際開展一系列的監(jiān)管改革：

一是成立金融穩(wěn)定委員會。這一委員會由四部門協(xié)同組成（德國中央銀行、財政部、聯(lián)邦金融監(jiān)管局、金融市場穩(wěn)定局）。金融穩(wěn)定委員會成立的目的：加強對于金融的監(jiān)管，增強金融市場微觀與宏觀審慎管理間的聯(lián)系，對德國金融體系的穩(wěn)定性進行監(jiān)督，重點關注不穩(wěn)定因素，對財政部、金融監(jiān)管局等機構(gòu)提出風險預警和建議，并且每年向德國議會報告一次工作等。

二是加強宏觀審慎管理的外部監(jiān)管合作。德國中央銀行在宏觀審慎管理方面的主要職能包括五項：1.德國中央銀行居于宏觀審慎監(jiān)測和分析的核心地位，擁有獲得全面數(shù)據(jù)的權力。2.德國中央銀行具有否決金融穩(wěn)定委員會發(fā)布警告或建議決策的權力。3.德國中央銀行可以向財政部、聯(lián)邦金融監(jiān)管局及其他政府機構(gòu)提出警告和建議，并對警告和建議的執(zhí)行情況進行評估。4.負責撰寫金融穩(wěn)定委員會每年提交議會的年度報告。5.負責與歐洲系統(tǒng)性風險委員會等歐盟層面機構(gòu)的聯(lián)系。

三是建立金融穩(wěn)定部并強化內(nèi)部監(jiān)管合作。2009年，德國中央銀行設立金融穩(wěn)定部以加強系統(tǒng)性金融風險管理。2012年，德國中央銀行進一步完善宏觀審慎管理組織構(gòu)架，將金融穩(wěn)定部下設的國際金融體系部細分為宏觀審慎監(jiān)測和宏觀審慎政策兩個部門，同時將協(xié)調(diào)小組改為中央秘書處，強化金融穩(wěn)定部的內(nèi)外部協(xié)調(diào)與服務功能。將宏觀審慎管理權限授予金融穩(wěn)定委員會。

三、金融穩(wěn)定法的核心內(nèi)容

4月6日出臺的《金融穩(wěn)定法》是金融穩(wěn)定法治進程中的里程碑?！督鹑诜€(wěn)定法》共六章、四十八條，探索建立起統(tǒng)一、有序、高效、權威的金融穩(wěn)定法律制度。一方面，央行在《起草說明》中明確指出，該法由人民銀行會同發(fā)展改革委、司法部、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局共同起草，說明該法在“統(tǒng)一”、“權威”方面取得重大突破；另一方面，《金融穩(wěn)定法》在壓實各方責任、完善處置措施與落實處置資源三方面進行具體安排，體現(xiàn)出“有序”、“高效”的務實特點。

壓實各方責任是防范化解金融風險的第一步

鑒于金融穩(wěn)定“費力不討好”的特殊性質(zhì)，金融業(yè)在大力發(fā)展的同時往往忽略金融穩(wěn)定，其本質(zhì)在于各方權責的不清晰?；谶@一痛點，《金融穩(wěn)定法》明確提出以“壓實各方責任”為立法目的。根據(jù)該法，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（即：金融委及成員單位）負有總領和統(tǒng)籌指揮的職責，地方政府負有防范、化解、處置本行政區(qū)域內(nèi)金融風險的職責。這樣一來，金融在堅持“中央事權”的同時，也要求地方政府履行相應職責，央、地之間在維護金融穩(wěn)定方面的職責在法律層面初次界定和劃清，這對及時化解金融風險具有重要意義。

根據(jù)《金融穩(wěn)定法》，金融監(jiān)管、地方政府、金融機構(gòu)等各方在監(jiān)測、化解金融風險過程中，負有以下責任：

·“一行兩會一局”仍負責監(jiān)管、糾正金融機構(gòu)日常風險，并責令其限期改正；

·地方政府有責任支持金融機構(gòu)清收處置資產(chǎn)和追贓挽損、依法打擊逃債債，維護趨于信用環(huán)境和金融秩序；

·金融機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)指標異常時，應采取相應措施主動化解風險，改進公司治理，追究相關責任人的責任。

·存款保險基金管理機構(gòu)應依照法律與行政法規(guī)實施早期糾正措施。

值得一提的是，不同于《存款保險條例》對存款保險基金管理機構(gòu)的職責劃分，《金融穩(wěn)定法》重點強調(diào)了該機構(gòu)對投保機構(gòu)早期風險糾正職責，并指出存款保險基金可對未按要求改進的違規(guī)機構(gòu)提高存款保險費率，從中體現(xiàn)出事前處置、市場化應對的思路。

明確分工是化解金融風險的核心

在分業(yè)監(jiān)管的體制下，面對風險事件相互推諉是常見現(xiàn)象。對此，《金融穩(wěn)定法》明確了金融風險責任分工。根據(jù)該分工，金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人承擔風險處置的第一責任，存款保險基金和行業(yè)保障基金要發(fā)揮市場化法、治化處置作用，“一行兩會一局”負責處置所監(jiān)管行業(yè)、機構(gòu)和市場風險。需要關注的是，省級人民政府重點處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機構(gòu)和非金融企業(yè)（如：房地產(chǎn)企業(yè)）引發(fā)的金融風險，并按金融委要求牽頭處置其它金融風險；人民銀行與財政部門分別牽頭與參與處置系統(tǒng)性金融風險，人民銀行需履行最后貸款人職責；金融委秘書局負責監(jiān)督應急處置方案的落實。

落實資金來源是處置金融風險的關鍵

處置金融風險需要資金的保障，對此《金融穩(wěn)定法》一方面確立了金融風險處置過程中的資金使用順序，另一方面明確了金融穩(wěn)定保障基金的設立。資金使用順序上，金融風險處置過程將按“被處置金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人→存款保險基金與行業(yè)保障基金→省級政府→金融穩(wěn)定保障金”的順序出資，這與今年“兩會”《政府工作報告》提出的“運用市場化、法治化方式化解風險隱患”相契合。

關于市場關注的金融穩(wěn)定保障基金資金來源，《金融穩(wěn)定法》提出“由金融機構(gòu)、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其它資金組成”。參考美、歐等發(fā)達國家經(jīng)驗，我們預判“其它資金”可能包括財政出資與金融穩(wěn)定保障基金發(fā)行的債務融資等。此外，由于《金融穩(wěn)定法》提出“必要時，央行再貸款等公共資金可為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還”，推測央行再貸款可能不作為金融穩(wěn)定保障基金初始資本的直接來源。

四、結(jié)論與啟示

次貸危機以來，圍繞防范系統(tǒng)性金融風險國內(nèi)金融體制進行了重大改革，一是構(gòu)建央行“雙支柱”調(diào)控體系、健全宏觀審慎政策框架，推出跨境資金流動、住房金融等領域的宏觀審慎政策工具，維護金融穩(wěn)定；二是建立國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，由金融委統(tǒng)籌分業(yè)監(jiān)管力量，防止“合成謬誤”的產(chǎn)生。此次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》從法治層面對二者進行了確認和鞏固，是貫徹“以市場化、法治化方式防范化解金融風險”的創(chuàng)新體現(xiàn)。

今年，國內(nèi)經(jīng)濟周期與金融周期下行疊加，穩(wěn)增長壓力突出?！墩ぷ鲌蟾妗芬蟆胺€(wěn)中偏松”的政策傾向。從一季度政策變動可見，貨幣政策與宏觀審慎均指向?qū)捤桑贺泿耪呖壳鞍l(fā)力，年初釋放降息寬松信號，并通過增加央行流動性投放的方式，維護市場流動性總體充裕；宏觀審慎優(yōu)化調(diào)整，多地房貸首付比例出現(xiàn)下調(diào)，預示住房金融審慎政策邊際放松。

但是，我國經(jīng)濟歷來存在“一緊就死、一松就熱”的現(xiàn)象，央行在執(zhí)行寬松政策的同時，始終提防金融風險的卷土重來，這對寬松政策形成掣肘?！督鹑诜€(wěn)定法》、《地方金融監(jiān)督管理條例》與《宏觀審慎政策指引》的陸續(xù)出臺，意味著金融穩(wěn)定常態(tài)化機制正在建立。短期來看，《金融穩(wěn)定法》通過“劃清責任、明確規(guī)則”，減少道德風險、改善市場環(huán)境，為寬松政策贏得空間；長期來看，《金融穩(wěn)定法》有助于減小央行作為“最后貸款人”的風險處置成本，有效于幣值的長期穩(wěn)定。

（作者為招商證券研究發(fā)展中心副總經(jīng)理）