編者按

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本文作者：袁亦豪

上海社會科學(xué)院國際問題研究所碩士研究生

2022年8月9日，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《芯片與科學(xué)法案》。該法案具有強烈的政治內(nèi)涵，在對美本土芯片產(chǎn)業(yè)提供巨額補貼的同時，“護欄條款”明確規(guī)定獲得美方補助的企業(yè)10年內(nèi)不得與中國進行任何“重大交易”以及投資先進制程芯片。然而，以《芯片法案》為代表的美國半導(dǎo)體政策作為一類帶有明顯保護性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策存在較大爭議和多方挑戰(zhàn)，分析其前景和潛在不足將有助于我國尋求破局之道。

美國半導(dǎo)體政策邏輯與維度

半導(dǎo)體政策是拜登政府在單一技術(shù)領(lǐng)域最具標(biāo)志性和影響性的產(chǎn)業(yè)政策之一，其政策邏輯融合了國內(nèi)經(jīng)濟動因、科技霸權(quán)動因和國家安全動因。在美國國內(nèi)，拜登政府希望通過振興制造業(yè)完成對中產(chǎn)階級的承諾并復(fù)蘇美國本土的先進制造能力。在科技領(lǐng)域，半導(dǎo)體被描述為未來工業(yè)的基石，美國企圖通過半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的復(fù)興進一步鞏固全球科技霸主地位。在國家安全領(lǐng)域，美國通過塑造供應(yīng)鏈韌性排除中國影響，鞏固其在國防和數(shù)字領(lǐng)域的安全，同時遏制中國半導(dǎo)體發(fā)展，在科技領(lǐng)域與中國展開激烈競爭。

美國半導(dǎo)體政策主要以“自強”和“弱他”兩個維度展開。在“自強”維度中，美國通過投資激勵、產(chǎn)業(yè)補貼、人才引進、基礎(chǔ)研究和盟友合作等方式加強半導(dǎo)體制造能力，并鞏固其領(lǐng)先的技術(shù)地位。在“弱他”維度，美國《芯片法案》明確表示禁止接受美國補貼的芯片廠在中國從事28納米以下芯片制造能力的交易。依據(jù)此法案，美國商務(wù)部在關(guān)鍵原材料和設(shè)計軟件上對中國實施出口管制，并拉攏盟友打造排華供應(yīng)鏈。

美國半導(dǎo)體政策的局限與挑戰(zhàn)

拜登政府在半導(dǎo)體領(lǐng)域上展開諸多政策布局，有助于美國在科技、經(jīng)濟和安全領(lǐng)域鞏固其霸權(quán)地位，但由于半導(dǎo)體行業(yè)的特殊性及美國自身一系列問題，拜登政府的半導(dǎo)體政策仍面臨諸多局限與挑戰(zhàn)。

第一，半導(dǎo)體行業(yè)呈現(xiàn)高度分散又緊密結(jié)合的狀態(tài)，使得美國的供應(yīng)鏈重塑和技術(shù)封鎖面臨高難度。半導(dǎo)體價值鏈和生態(tài)系統(tǒng)極端復(fù)雜、地理分布廣泛并且相互交織。產(chǎn)業(yè)鏈視角下，行業(yè)涉及研發(fā)、設(shè)計、制造、測試、組裝和封裝等方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)模極其龐大。市場視角下，需求方對芯片能力、特性、可靠性和速度的要求各異且快速提升。全球分工視角下，美國和歐洲專注于半導(dǎo)體設(shè)計以及高端制造，日本、美國和荷蘭專門供應(yīng)制造設(shè)備和原材料，中國大陸和臺灣地區(qū)、其他亞洲地區(qū)和國家傾向于從事制造、組裝、測試和封裝。

以上三點使得半導(dǎo)體行業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為超越國界的商業(yè)模式，美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會的報告認為，參與全球價值鏈對于各國和整個行業(yè)都是受益的，合作將帶來生產(chǎn)力與生產(chǎn)效率的提升、消費價格下降、不斷擴展的全球性市場、科技水平的整體進步和各國競爭力的普遍提升，而孤立政策則可能浪費資源和時間，影響半導(dǎo)體和下游產(chǎn)業(yè)，遲滯創(chuàng)新和增長的能力，并最終阻礙各國經(jīng)濟增長。

半導(dǎo)體又是新興電子科技如量子通信、云計算和人工智能的基礎(chǔ)，美國既無能力在每一個行業(yè)的每一個環(huán)節(jié)保持絕對技術(shù)優(yōu)勢，也無可能通過政策手段將中國這樣的大國從每一項新興產(chǎn)業(yè)中排除出去。對于高科技產(chǎn)業(yè)而言，一個國家可能因經(jīng)濟增長和國家安全的驅(qū)動，試圖通過在自己邊界內(nèi)復(fù)刻完整價值鏈，創(chuàng)建并經(jīng)營一個由國內(nèi)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，但這種做法不僅忽視了各經(jīng)濟體參與全球價值鏈的經(jīng)驗，而且還有可能破壞其國內(nèi)工業(yè)能力和競爭力?？萍籍a(chǎn)業(yè)的宏觀發(fā)展趨勢將導(dǎo)致美國對中國的科技打壓和封鎖政策趨于無效。

第二，美國半導(dǎo)體政策在資金供應(yīng)和人才需求方面存在相當(dāng)?shù)碾y度。資金供應(yīng)方面，《供應(yīng)鏈百日審查報告》（100-Day Reviews under Executive Order 14017）指出增加美國國內(nèi)半導(dǎo)體生產(chǎn)的最大挑戰(zhàn)是成本。世界任何300毫米的大型晶圓工廠都可能花費數(shù)十億美元，而更為先進的工廠需要花費數(shù)百億美元。相較于其他國家而言，美國勞動力成本更高，而政府的激勵措施卻較少。[1]另一個挑戰(zhàn)將是確保各聯(lián)邦層面和私營部門參與者之間的協(xié)調(diào)，以盡量減少重復(fù)的資金使用，并最大限度地提高潛在投資回報。[2]同時，美國是世界上工程類畢業(yè)生分流率最高的國家之一，大量學(xué)生從事該領(lǐng)域以外的工作，芯片制造行業(yè)只能通過雇傭外籍工程人員加以應(yīng)對。

第三，美國半導(dǎo)體政策受美國國內(nèi)政治因素影響而飽受爭議。其一，美國國內(nèi)對于以產(chǎn)業(yè)政策的方式在半導(dǎo)體領(lǐng)域開展對華競爭存在分歧。從經(jīng)濟效益角度分析，有觀點認為此類大規(guī)模集中的投資，可能無法與當(dāng)?shù)亟⒔?jīng)濟聯(lián)系，或無法為當(dāng)?shù)厝藙?chuàng)造真正的就業(yè)機會，從而無法帶來實質(zhì)性和持久的經(jīng)濟利益。[3]從對華競爭角度分析，美國和中國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逐步脫鉤，可能會對美國半導(dǎo)體行業(yè)產(chǎn)生深遠的負面影響，從而最終威脅美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域長期全球領(lǐng)導(dǎo)地位。[4]

其二，美國的科技政策與諸多社會議題相關(guān)聯(lián)，使得半導(dǎo)體政策實施情況增加了不確定性。拜登在上任之初就提出了新冠疫情、氣候變化、種族歧視三大社會議題。美國的科技政策除了提高自身科技能力應(yīng)對中國競爭之外，也有應(yīng)對新冠疫情、氣候變化的考量，兼具在科技人才和勞工使用中要注重種族問題。這些社會議題是民主黨的執(zhí)政基石，卻是共和黨所輕視的。在人員方面，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)存在的人力缺口需要國外技術(shù)人才的引進加以填補，拜登政府放開了STEM的簽證申請，但未來政策走向仍存在變數(shù)。

其三，美國科技政策受制于整體的經(jīng)濟政策與外交政策。拜登的國內(nèi)經(jīng)濟政策傾向于限制富人、補貼窮人。聯(lián)邦層面的主要經(jīng)濟來源也是從大企業(yè)和富人階層處額外征得的稅收，這與信奉“涓滴經(jīng)濟學(xué)”的共和黨人相違背。拜登政府通過多邊主義建立民主科技聯(lián)盟的構(gòu)想，也為極端的經(jīng)濟民族主義（如“特朗普主義”）所不能接受?？紤]到未來兩黨對于國會和總統(tǒng)的競爭十分激烈，拜登政府半導(dǎo)體政策的持續(xù)性將遭到質(zhì)疑。

第四，盟友之間的配合程度將影響“半導(dǎo)體聯(lián)盟”的組建。從組織框架上來看，現(xiàn)有的國際組織如G7和歐盟不能涵蓋半導(dǎo)體領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈的所有重要參與者；而籌建新的組織則面臨很大困難，通過新冠疫情時的西方國家所展現(xiàn)出的混亂與自利就可見一斑。在標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域，美國的長期政策是允許私營部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，而歐洲和亞洲的政府傾向于采用自上而下的方法來制定標(biāo)準(zhǔn)，確定優(yōu)先事項，并試圖發(fā)展和保護國內(nèi)的企業(yè)。[5]

從合作過程上看，美國與其盟友的企業(yè)在商業(yè)利益和技術(shù)水平上也處于競爭關(guān)系，任何企業(yè)都不會忽視自身利益而完全配合美國政策。美國在組建所謂芯片聯(lián)盟的過程中，強迫他國企業(yè)交出供應(yīng)鏈、庫存等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，使得他國企業(yè)在參與過程中充滿顧慮。

從對華態(tài)度上看，美國諸多盟友存在分歧。雖然對中國發(fā)展存在一定擔(dān)憂，但大多數(shù)沒有意圖對華打壓甚至與華脫鉤。歐盟近些年來提出“戰(zhàn)略自主”意在擺脫對美政策的過分依賴，況且歐盟、日本與韓國等在涉及半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)與中國有較強的依存度，經(jīng)濟利益也趨使美國盟友往往很難完全采取選邊站的策略。例如，韓國政府向美方提議芯片四方聯(lián)盟參與國應(yīng)該尊重中國強調(diào)的一個中國原則，以及“不提及對中國實施出口限制”，另有韓國官員表示，芯片四方聯(lián)盟不是為了在技術(shù)上孤立中國而建立的技術(shù)安全聯(lián)盟。[6]

結(jié)論

拜登政府自上任以來出臺的一系列有關(guān)半導(dǎo)體的科技政策和產(chǎn)業(yè)政策始終立足于著“對華競爭”這一根本出發(fā)點。盡管美國利用其先進的技術(shù)能力和多種結(jié)構(gòu)性權(quán)力塑造半導(dǎo)體領(lǐng)域?qū)θA遏制，但其政策效果將始終受到產(chǎn)業(yè)規(guī)律、成本與人才短缺、國內(nèi)政治環(huán)境和盟友配合度等諸多因素的制約，從而較難實現(xiàn)其遏制中國的政策預(yù)期。中國政府和有關(guān)企業(yè)一方面要充分認識到美國半導(dǎo)體政策對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重干擾，另一方面也要探明其政策前景與挑戰(zhàn)，并制定出相應(yīng)的對策。

編：王葉湑

審：孫成昊

（本文僅代表作者個人觀點，與清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心立場無關(guān)。引用、轉(zhuǎn)載請注明出處。）

參考文獻

[1] Rick Newman，“Why Biden can’t fix the semiconductor shortage”，

https://finance.yahoo.com/news/why-biden-cant-fix-the-semiconductor-shortage-201713716.html?guccounter=1&guce_referrer=aHR0cHM6Ly90aGVkaXBsb21hdC5jb20v&guce_referrer_sig=AQAAAMj1R13RdlZFhwEViXEhVYglilhxzTiR0a4iLk4hITlAtbSWgqyi3ewVvKUW-vcZRElMXzEWsreVg2W94dB935eCA4yDWVaf5OUbCh93rUNDi0TFtfThOnx8YwE7PoT_knPjJTWyJ-mDmyNDrLP1P3XYBAf3NyOd09A8NcunJm-b

[2] The White House，“100-day-supply-chain-review-report”，

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf

[3] Xavier de Souza Briggs and Mark Muro，“Here’s how to make sure America’s new industrial policy benefits workers and entrepreneurs across the country, not just a handful of superstar urban regions”，

https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2022/09/15/heres-how-to-make-sure-americas-new-industrial-policy-benefits-workers-and-entrepreneurs-across-the-country-not-just-a-handful-of-superstar-urban-regions/

[4] Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership”，

https://www.bcg.com/publications/2020/restricting-trade-with-china-could-end-united-states-semiconductor-leadership

[5] Matthew P. Goodman，“Toward a T12: Putting Allied Technology Cooperation into Practice”，

https://www.csis.org/analysis/toward-t12-putting-allied-technology-cooperation-practice

[6] 中國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會，“韓國：加入“Chip 4”芯片聯(lián)盟有前提”

http://www.csia.net.cn/Article/ShowInfo.asp?InfoID=109751