據(jù)央視新聞報(bào)道，6月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》（下稱(chēng)《私募條例》）。

長(zhǎng)期跟蹤私募領(lǐng)域的北京德恒律師事務(wù)所合伙人郭衛(wèi)鋒對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，這也是私募行業(yè)期盼十余年的管理?xiàng)l例，極具“里程碑式”意義。而早在今年4月14日由證監(jiān)會(huì)所印發(fā)的2023年度立法工作計(jì)劃中就指出，修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》是“需要抓緊研究、擇機(jī)出臺(tái)的5件項(xiàng)目之一”。郭衛(wèi)鋒分析認(rèn)為，“擇機(jī)”即等待《私募條例》頒布后相應(yīng)進(jìn)行修改。

“將私募業(yè)務(wù)納入規(guī)范化軌道”

針對(duì)私募基金領(lǐng)域的監(jiān)管，2023年監(jiān)管及自律政策頻頻頒布。

第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，《私募條例》并未被列入2022年和2023年國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，而此前連續(xù)八年都被列入。

6月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，近年來(lái)，我國(guó)私募投資基金行業(yè)發(fā)展較快，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。制定專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)，將私募投資基金業(yè)務(wù)活動(dòng)納入法治化、規(guī)范化軌道進(jìn)行監(jiān)管，有利于更好保護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。要針對(duì)行業(yè)突出問(wèn)題強(qiáng)化源頭管控，劃定監(jiān)管底線(xiàn)，嚴(yán)厲打擊以“私募基金”之名行非法集資之實(shí)等非法金融活動(dòng)。

要加強(qiáng)監(jiān)督管理和發(fā)展政策的協(xié)同配合，對(duì)不同類(lèi)別私募投資基金特別是創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管，抓緊出臺(tái)促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策。

4月28日，基金業(yè)協(xié)會(huì)就新起草的《私募證券投資基金運(yùn)作指引》（下稱(chēng)《運(yùn)作指引》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《運(yùn)作指引》共32條，對(duì)私募證券投資基金的募集、投資、運(yùn)作管理等環(huán)節(jié)明確了底線(xiàn)要求，并針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題予以規(guī)范，以完善私募證券投資基金運(yùn)作規(guī)則體系。

《運(yùn)作指引》明確了私募證券投資基金的總資產(chǎn)不得超過(guò)該基金凈資產(chǎn)的200%，參與衍生品交易的名義本金合計(jì)不得超過(guò)基金凈資產(chǎn)的200%，基金合同中明確約定參與衍生品交易所繳納的保證金不超過(guò)基金凈資產(chǎn)50%的除外。

“從立法層級(jí)看，《運(yùn)作指引》僅僅是自律規(guī)則，屬于基金業(yè)協(xié)會(huì)《登記備案辦法》的配套文件。而此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《私募條例》屬行政法規(guī)性質(zhì)，與全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《基金法》（法律）均屬法律法規(guī)范疇，具有法律強(qiáng)制效力?！惫l(wèi)鋒表示。

再向前追溯，2023年2月24日，基金業(yè)協(xié)會(huì)連續(xù)發(fā)布《關(guān)于發(fā)布的公告》（中基協(xié)發(fā)〔2023〕5 號(hào)）（下稱(chēng)《登記備案辦法》）、《關(guān)于發(fā)布的公告》（中基協(xié)發(fā)〔2023〕6 號(hào)）（下稱(chēng)《指引1號(hào)》）、《關(guān)于發(fā)布》的公告（中基協(xié)發(fā)〔2023〕7 號(hào)）（下稱(chēng)《指引2號(hào)》）、《關(guān)于發(fā)布的公告》（中基協(xié)發(fā)〔2023〕8 號(hào)）（下稱(chēng)《指引3號(hào)》）等四個(gè)公告，宣告私募基金登記備案新規(guī)正式落地。

歷經(jīng)十年、“私募條例”終將問(wèn)世

郭衛(wèi)鋒告訴記者，自2014年2月發(fā)布《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》（以下稱(chēng)《登記備案辦法（試行）》）至今，基金業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)行業(yè)自律實(shí)踐先后以問(wèn)答、指引、須知、材料清單、案例公示等多種形式傳遞監(jiān)管與自律精神及響應(yīng)行業(yè)關(guān)切問(wèn)題。

受限于《私募條例》及監(jiān)管部門(mén)部門(mén)規(guī)章等上位規(guī)則未能適時(shí)出臺(tái)或修訂，自律規(guī)則相對(duì)散亂。時(shí)隔九年，原有登記備案辦法終于由“試行”轉(zhuǎn)正，雖頗費(fèi)周折，但行業(yè)自律體系化建設(shè)亦邁上新臺(tái)階，“辦法”+“指引”+“案例”或成為后續(xù)自律規(guī)則的框架體系。

“以本次登記指引1-3號(hào)為開(kāi)始，基金業(yè)協(xié)會(huì)后續(xù)將出臺(tái)集團(tuán)化私募基金管理人、法律意見(jiàn)書(shū)等系列指引，基金運(yùn)作及備案指引等亦指日可待?！惫l(wèi)鋒彼時(shí)表示。

而此前郭衛(wèi)鋒認(rèn)為，以登記備案新規(guī)為標(biāo)志，私募基金行業(yè)監(jiān)管及自律體系日趨成熟，而懷胎“十年”的《私募條例》或終將面世。

早在2012年，第一財(cái)經(jīng)曾就私募基金相關(guān)立法問(wèn)題采訪(fǎng)過(guò)郭衛(wèi)鋒。彼時(shí)，《基金法》正在修訂，行業(yè)對(duì)于是否應(yīng)將私募行業(yè)納入其中存在較大分歧。郭衛(wèi)鋒當(dāng)時(shí)表示：“由于我國(guó)立法工作多根據(jù)行業(yè)成熟度，由一個(gè)或多個(gè)職能部門(mén)所推動(dòng)，部門(mén)立法意味明顯，因此出于部門(mén)利益難免會(huì)出現(xiàn)“越界”，甚至沖突?！?/p>作為國(guó)內(nèi)最早一批私募律師之一，郭衛(wèi)鋒告訴記者，私募行業(yè)一直期盼通過(guò)出臺(tái)私募投資基金相關(guān)法律或行政法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)管口徑、消除監(jiān)管分歧，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部在2002年10月發(fā)布的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》（2015年修訂，仍生效），這也是私募行業(yè)最早的部門(mén)規(guī)章；此后發(fā)改委牽頭十部委于2005年11發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（仍生效）仍屬部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的立法，直至2013年證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)私募行業(yè)監(jiān)管。2012年修訂《基金法》將私募證券投資基金納入監(jiān)管，但因?yàn)榉制巛^大最終未能明確將私募股權(quán)基金納入其中。2013年中編辦發(fā)文，證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)私募行業(yè)監(jiān)管后，在2014年8月先行發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》。此后，各部門(mén)針對(duì)私募基金行業(yè)亦出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，例如財(cái)政部于2015年11月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)改委于2016年12月發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。

“國(guó)內(nèi)通常是根據(jù)行業(yè)發(fā)展成熟度‘自下而上’立法，即先部門(mén)規(guī)章、再行政法規(guī)（條例，由國(guó)務(wù)院頒布），進(jìn)而是法律（全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)），而立法修訂則通常是按‘法律－行政法規(guī)－部門(mén)規(guī)章’先上后下的順序。就私募行業(yè)立法而言，《基金法》主要規(guī)范證券投資基金，涉及私募投資基金內(nèi)容較少，且過(guò)于原則，而部門(mén)規(guī)章又過(guò)于具體或細(xì)節(jié)，缺少行政法規(guī)（條例）層級(jí)的立法。行政法規(guī)作為部門(mén)規(guī)章的‘上位法’，可以更好地‘統(tǒng)領(lǐng)’部門(mén)規(guī)章，消除不同立法主體分歧?！惫l(wèi)鋒表示。

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，在2014年8月22日證監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》后，市場(chǎng)仍對(duì)多個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題存有爭(zhēng)議。比如，對(duì)私募宣傳推介是否限制過(guò)于嚴(yán)格。對(duì)此，證監(jiān)會(huì)于9月12日專(zhuān)門(mén)進(jìn)行過(guò)公開(kāi)回應(yīng)。

“《私募條例》在2013年形成初稿后，經(jīng)征求相關(guān)部委意見(jiàn)，數(shù)易其稿，直到2017年8月才對(duì)外發(fā)布征求意見(jiàn)稿，但業(yè)內(nèi)和立法部門(mén)仍存在分歧，無(wú)法達(dá)成共識(shí)，延續(xù)至今未能發(fā)布。期間，國(guó)務(wù)院多次將其列入年度立法計(jì)劃，但2022年和2023年突然不再被列入立法計(jì)劃，市場(chǎng)上還一度出現(xiàn)“私募條例難產(chǎn)”的悲觀(guān)解讀。其實(shí)證監(jiān)會(huì)和基金業(yè)協(xié)會(huì)一直在積極推動(dòng)私募條例的出臺(tái)，而今年基金業(yè)協(xié)會(huì)密集出臺(tái)自律規(guī)則時(shí)，個(gè)人對(duì)于私募條例出臺(tái)已有樂(lè)觀(guān)的預(yù)測(cè)?！惫l(wèi)鋒告訴記者。

由于上述“無(wú)法達(dá)成共識(shí)”的情況一直延續(xù)多年，所以在部分業(yè)內(nèi)人士眼中，此次“私募條例”的審議通過(guò)是私募領(lǐng)域的“里程碑”。

盡管沒(méi)有看到私募條例的最新版本，但從基金業(yè)協(xié)會(huì)最新出臺(tái)的自律規(guī)則看，郭衛(wèi)鋒預(yù)計(jì)行業(yè)監(jiān)管方向依然是以風(fēng)險(xiǎn)或問(wèn)題為導(dǎo)向，源頭管控，強(qiáng)化底線(xiàn)監(jiān)管，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，扶優(yōu)限劣，加速出清。

那么“私募條例”又會(huì)在多大程度上改變私募基金市場(chǎng)，和此前所出臺(tái)的文件又有多大程度的區(qū)別，第一財(cái)經(jīng)將持續(xù)跟蹤。