《私募條例》的發(fā)布既是健全私募基金監(jiān)管基礎(chǔ)性法規(guī)制度的標(biāo)志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，對(duì)行業(yè)具有里程碑意義

文|《財(cái)經(jīng)》記者 馮奕瑩

編輯| 楊秀紅

7月9日，《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱《私募條例》）正式對(duì)外發(fā)布，自2023年9月1日起施行。這是中國(guó)私募投資基金行業(yè)首部行政法規(guī)。

證監(jiān)會(huì)表示，“《私募條例》的發(fā)布既是健全私募基金監(jiān)管基礎(chǔ)性法規(guī)制度的標(biāo)志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標(biāo)志，對(duì)行業(yè)具有里程碑意義。”

《私募條例》全文共七章六十二條，從私募基金“募、投、管、退”的各階段對(duì)各參與主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任予以規(guī)定，引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注和討論。

“該條例相比此前的監(jiān)管規(guī)范，十分詳實(shí)、全面?！苯鸲欧裳芯吭悍治稣J(rèn)為。

《私募條例》的出臺(tái)可謂十年磨一劍。2013年，證監(jiān)會(huì)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)制定《私募條例》。但行政法規(guī)立法周期較長(zhǎng)，2017年8月30日，《私募條例》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在征求意見(jiàn)稿發(fā)布六年后，2023年6月16日，該條例由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

日前，司法部、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人就《私募條例》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。其認(rèn)為，《私募條例》重在劃定監(jiān)管底線、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對(duì)私募基金管理人及其重大事項(xiàng)變更實(shí)行登記管理，并對(duì)不同類型私募基金，特別是創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管。

證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人還表示，下階段，證監(jiān)會(huì)將重點(diǎn)開(kāi)展三方面工作，包括完善部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件和自律規(guī)則；全面宣傳解讀貫徹《私募條例》；進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化私募基金行業(yè)發(fā)展環(huán)境等。

近年，私募基金發(fā)展和變化很快，監(jiān)管思路和方向也隨之不斷調(diào)整。北京德恒律師事務(wù)所合伙人郭衛(wèi)鋒表示，“《私募條例》的發(fā)布有助于大幅改善此前私募行業(yè)立法體系混亂、各部門(mén)要求不一、不利行業(yè)發(fā)展的問(wèn)題?！?/p>

金杜法律研究院表示：“作為常年深耕私募基金爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的從業(yè)人員，我們相信隨著《私募條例》的發(fā)布以及后續(xù)證監(jiān)會(huì)、基金業(yè)協(xié)會(huì)配套規(guī)定和細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)，私募基金行業(yè)將迎來(lái)新的發(fā)展局面?！?/p>

填補(bǔ)行業(yè)立法空白

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“《私募條例》進(jìn)一步完善私募行業(yè)法律適用體系，確立私募基金行業(yè)的上位法律依據(jù)，填補(bǔ)了私募投資基金行政法規(guī)立法層面的空白?！?/p>

就私募行業(yè)立法而言，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》(下稱《基金法》）主要規(guī)范公募證券投資基金，涉及私募投資基金內(nèi)容較少，且過(guò)于原則，而部門(mén)規(guī)章又過(guò)于具體或細(xì)節(jié)，缺少行政法規(guī)（條例）層級(jí)的立法。

《私募條例》屬于行政法規(guī)，作為部門(mén)規(guī)章的“上位法”，可以更好地“統(tǒng)領(lǐng)”部門(mén)規(guī)章，消除不同立法主體分歧。

郭衛(wèi)峰介紹，中國(guó)通常是根據(jù)行業(yè)發(fā)展成熟度“自下而上”立法，即先出臺(tái)部門(mén)規(guī)章，再是行政法規(guī)或條例（由國(guó)務(wù)院頒布），進(jìn)而是法律（全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)），而立法修訂則通常按“法律-行政法規(guī)-部門(mén)規(guī)章”先上后下的順序。

《私募條例》作為行政法規(guī)，與全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《基金法》均屬法律法規(guī)范疇，具有強(qiáng)制效力，其在第一條的立法依據(jù)中指出，其制定的法律依據(jù)為《基金法》《中華人民共和國(guó)信托法》《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》，建立私募投資基金行業(yè)的法律適用框架，消除法律適用分歧，明確私募基金行業(yè)可以適用的法律依據(jù)。

《私募條例》的出臺(tái)業(yè)界期待已久。2012年修訂《基金法》因分歧較大，未能明確將私募股權(quán)投資基金納入其中。2013年由證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)私募行業(yè)監(jiān)管，當(dāng)年，證監(jiān)會(huì)即提請(qǐng)國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)制定《私募條例》。證監(jiān)會(huì)于2014年8月以部門(mén)規(guī)章形式出臺(tái)了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》。

此后，各部門(mén)針對(duì)私募基金行業(yè)亦出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，例如財(cái)政部于2015年11月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)改委于2016年12月發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，但均為各部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章。

2017年8月證監(jiān)會(huì)公布《私募投資基金管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，但該征求意見(jiàn)稿遲遲未得以轉(zhuǎn)正。

歷經(jīng)將近十年的時(shí)間，《私募條例》終于得以正式面世。

證監(jiān)會(huì)表示，制定專門(mén)行政法規(guī)，將私募投資基金業(yè)務(wù)活動(dòng)納入法治化、規(guī)范化軌道進(jìn)行監(jiān)管，旨在鼓勵(lì)私募投資基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，更好保護(hù)投資者合法權(quán)益，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等作用。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控

此次正式發(fā)布的《私募條例》從五方面入手，堅(jiān)持強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，劃定監(jiān)管底線，全流程促進(jìn)私募基金規(guī)范運(yùn)作：一是突出對(duì)關(guān)鍵主體的監(jiān)管要求；二是全面規(guī)范資金募集和備案要求；三是規(guī)范投資業(yè)務(wù)活動(dòng)；四是明確市場(chǎng)化退出機(jī)制；五是豐富事中事后監(jiān)管手段，加大違法違規(guī)行為懲處力度。

紫荊資本法務(wù)總監(jiān)汪澍表示，此次《私募條例》制定的主要思路包括，基于過(guò)往私募基金風(fēng)險(xiǎn)處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化源頭管控，強(qiáng)化了對(duì)私募基金管理人及其股東、高級(jí)管理人員及從業(yè)人員的要求，將典型的損害投資者利益，擾亂金融秩序的行為進(jìn)行點(diǎn)明約束，并強(qiáng)化了相應(yīng)的合規(guī)責(zé)任。

此外，汪澍認(rèn)為，《私募條例》的立法思路還包括：體現(xiàn)了結(jié)合私募基金的特點(diǎn)，適當(dāng)為私募基金保留了一定的靈活性；擱置爭(zhēng)議問(wèn)題、探索解決機(jī)制；提升創(chuàng)投定位、明確創(chuàng)投定義、明確差異化監(jiān)管和支持政策落地理念，明確各相關(guān)部門(mén)的具體分工職責(zé)；強(qiáng)化監(jiān)管手段、加大處罰力度、加速出清風(fēng)險(xiǎn)等。

服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

證監(jiān)會(huì)介紹，近年來(lái)，中國(guó)私募基金行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。截至2023年5月，在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)登記的私募基金管理人2.2萬(wàn)家，管理基金數(shù)量15.3萬(wàn)只，管理基金規(guī)模21萬(wàn)億元左右。

私募基金行業(yè)有助于促進(jìn)股權(quán)資本形成，有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。截至2023年一季度，私募股權(quán)基金（含創(chuàng)業(yè)投資基金）累計(jì)投資于境內(nèi)未上市未掛牌企業(yè)股權(quán)、新三板企業(yè)股權(quán)和再融資項(xiàng)目數(shù)量近20萬(wàn)個(gè)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成股權(quán)資本金超過(guò)11.6萬(wàn)億元。注冊(cè)制改革以來(lái)，近九成的科創(chuàng)板上市公司、六成的創(chuàng)業(yè)板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過(guò)私募股權(quán)基金支持。

《私募條例》在第四章設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金專章，明確創(chuàng)業(yè)投資基金的內(nèi)涵，實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，鼓勵(lì)“投早投小投科技”，引發(fā)業(yè)界關(guān)注。

證監(jiān)會(huì)在答記者問(wèn)中表示，近年來(lái)，以創(chuàng)業(yè)投資基金為代表的私募基金在“投早投小投科技”方面發(fā)揮了重要作用，是促進(jìn)科技自立自強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)的重要力量。

《私募條例》在總則中明確對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施分類監(jiān)管，并為創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)置專章。在投資范圍、投資期限、合同策略等方面明確創(chuàng)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)符合的條件，并加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資基金監(jiān)管政策和發(fā)展政策的協(xié)同配合。

并且，《私募條例》在登記備案、資金募集、投資運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方面，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金實(shí)施差異化監(jiān)管和自律管理，對(duì)主要從事長(zhǎng)期投資、價(jià)值投資、重大科技成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)業(yè)投資基金在投資退出等方面提供便利。下一步，相關(guān)部門(mén)將進(jìn)一步研究出臺(tái)支持創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。