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導(dǎo) 讀

近期，國(guó)內(nèi)最大的動(dòng)力電池制造商寧德時(shí)代已接受美國(guó)福特公司的合作邀約，將為其在密歇根州的電池工廠提供籌建和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，并就電池專利技術(shù)進(jìn)行許可。此次合作模式為為技術(shù)授權(quán)，福特自建工廠代工模式。有評(píng)論認(rèn)為，此次寧德時(shí)代赴美合作建廠，就是“通脹法案”有效落地的標(biāo)桿案例。

2022年8月美國(guó)“通脹法案”落地，擴(kuò)大了電動(dòng)車產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼范圍和規(guī)模，同時(shí)取消了相關(guān)銷量限制。同時(shí)，美國(guó)政府也對(duì)相關(guān)補(bǔ)貼政策提出了較高條件：新車必須在北美市場(chǎng)組裝、且電池材料不得由所謂“敏感實(shí)體”（如中國(guó)）提取、加工或回收等。相關(guān)舉措旨在鼓勵(lì)全球的新能源汽車和材料廠商都進(jìn)入美國(guó)建廠組裝，并在美國(guó)獲取原材料和電池，幫助完善美國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)鏈。

然而，根據(jù)美國(guó)萊斯大學(xué)貝克公共政策研究所的一份簡(jiǎn)報(bào)的結(jié)論，盡管本屆政府從競(jìng)選以來就在籌謀的能源戰(zhàn)略“未來很豐滿”，但“現(xiàn)實(shí)也很骨感”——政府設(shè)想的低碳/脫碳轉(zhuǎn)型會(huì)非常緩慢。本報(bào)告從政策計(jì)劃、立法進(jìn)程、監(jiān)管與市場(chǎng)、政府行動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)資源，以及國(guó)際地緣政治的角度，全面拆解了拜登政府能源戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)，尤其是提出了有關(guān)政策落地執(zhí)行過程中的主要障礙。

作者認(rèn)為，雖然拜登已通過“2021年基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案”和“通脹法案”等完成了其能源轉(zhuǎn)型的立法工作（確保經(jīng)費(fèi)來源），但實(shí)際建設(shè)過程中（經(jīng)費(fèi)花出去）的更大阻礙并不一定受聯(lián)邦政府控制：一方面，部分獨(dú)立于總統(tǒng)指令的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)）以及州和地方政府享有實(shí)質(zhì)上更高的管理權(quán)限；另一方面，美國(guó)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)主要由私營(yíng)部門推動(dòng)，并且很多建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地產(chǎn)權(quán)也歸私人所有。

報(bào)告總結(jié)到，在微觀層面，由于牽涉主體過多，很多新能源項(xiàng)目在獲得行程許可并啟動(dòng)建設(shè)的階段就會(huì)遭遇“流程多、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高”的問題。僅從經(jīng)濟(jì)角度分析，企業(yè)不僅可能遭遇審批不通過導(dǎo)致的“竹籃打水一場(chǎng)空”，而且國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變化也可能造成一些新能源項(xiàng)目重要性的下降。在全國(guó)層面，美國(guó)的長(zhǎng)期能源戰(zhàn)略乃至整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都將經(jīng)歷類似“紅燈停（總方案被否決）-綠燈行（各方妥協(xié)出新方案）-黃燈慢（實(shí)際建設(shè)過程不斷被打斷）”的進(jìn)程。歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)特編譯本文，供讀者思考。本文原刊于Baker Institute，僅代表作者本人觀點(diǎn)。

紅燈，綠燈，黃燈：拜登的能源戰(zhàn)略路線圖

2021年，不斷在綠色能源和氣候戰(zhàn)略上“做文章”的拜登走馬上任美國(guó)總統(tǒng)。但在過去幾年，他試圖解決問題的努力遇到了重大挑戰(zhàn)——他遭遇了一場(chǎng)席卷了美國(guó)政治、地緣政治、經(jīng)濟(jì)民族主義、立法機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、供應(yīng)鏈和多部門市場(chǎng)力量的巨大風(fēng)暴。美國(guó)內(nèi)部的政治斗爭(zhēng)，以及一系列“不合時(shí)宜”的全球事件，使拜登最雄心勃勃的目標(biāo)幾乎脫軌，而他的政府也不得不向有限的氣候政策妥協(xié)。事實(shí)上，拜登依然支持著美國(guó)的石油和天然氣生產(chǎn)。

這份簡(jiǎn)報(bào)概述了拜登的能源戰(zhàn)略路線所遇到的障礙，以及其在未來執(zhí)行時(shí)會(huì)受到的限制。在他的第一個(gè)計(jì)劃最初被“紅燈”叫停后，拜登成功地給該法案的縮減版“綠燈”放行。然而，未來還有更多“黃燈”會(huì)減緩政策的實(shí)際落地速度。

1、政策計(jì)劃

氣候變化問題出現(xiàn)在了拜登的首批行政命令中，并被其提到了一個(gè)“生死存亡”的高度?！拔覀冇幸粋€(gè)很短的時(shí)間窗口，可以在國(guó)內(nèi)和國(guó)外采取行動(dòng)，以避免該危機(jī)的最災(zāi)難性影響，并抓住應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的機(jī)會(huì)”，拜登如是說。因此，他提出了一個(gè)聯(lián)邦級(jí)別的方案來應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)?！拔业恼恼呤?.....將氣候危機(jī)置于這個(gè)國(guó)家的外交政策和國(guó)家安全規(guī)劃的最前沿，包括提交美國(guó)的接受文書以重新加入《巴黎協(xié)定》。”

根據(jù)拜登提出的政策方向，他在上任第一天就有大動(dòng)作：（1）否決了從加拿大到美國(guó)海灣的Keystone石油管道項(xiàng)目；（2）暫停美國(guó)聯(lián)邦土地上的石油和天然氣租賃合同；以及（3）撤銷對(duì)北極水域和白令海的某些近海地區(qū)的租賃（注釋：北極地區(qū)擁有豐富的石油和天然氣資源。根據(jù)美國(guó)地質(zhì)勘探局的數(shù)據(jù)，北極地區(qū)的石油儲(chǔ)量達(dá)到了 90 億桶，天然氣儲(chǔ)量為 327.5 萬億立方英尺，其中約 13% 的石油儲(chǔ)量和 30% 的天然氣儲(chǔ)量位于美國(guó)的阿拉斯加州。其中，位于阿拉斯加州的Prudhoe Bay Oil Field油田是是北美洲最大的油田之一）。為了強(qiáng)調(diào)政府不再支持石油和天然氣開發(fā)，拜登建議美國(guó)結(jié)束“碳密集型化石燃料能源的國(guó)際融資”。這一信息似乎很清楚：美國(guó)的能源政策，無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都將迅速?gòu)氖秃吞烊粴庵修D(zhuǎn)移出來。

展望未來，拜登制定了一個(gè)全面的計(jì)劃，并設(shè)定了具體的時(shí)間表，以快速減少溫室氣體排放。該計(jì)劃呼吁美國(guó)到2030年使用可再生能源發(fā)電量達(dá)到總發(fā)電量的80%，并在2035年實(shí)現(xiàn)無碳電力；到2030年將全面經(jīng)濟(jì)二氧化碳排放量減少50%，并在2050年實(shí)現(xiàn)凈零經(jīng)濟(jì)；到2030年，電動(dòng)車將占所有新車銷售的50%。所有這些都在政府大力推動(dòng)的“建設(shè)更好未來”（Build Back Better，BBB）倡議中得到了概述：該倡議促進(jìn)了高薪就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)增強(qiáng)了“國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈并使美國(guó)能夠向世界各地出口美國(guó)制造的清潔能源產(chǎn)品，如電動(dòng)汽車電池?！痹撚?jì)劃還包括一個(gè)全政府的“環(huán)境正義倡議”（environmental justice initiative），旨在將聯(lián)邦投資的40%整體收益交付給弱勢(shì)社區(qū)。此外，通過扭轉(zhuǎn)上一屆政府的各種行動(dòng)，拜登政府希望通過更嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管來補(bǔ)充其立法議程。

以下各節(jié)介紹了BBB倡議的進(jìn)展情況，以及通過立法、市場(chǎng)監(jiān)管和行政行動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)和不能實(shí)現(xiàn)的事情，以及綠色能源資源和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面的限制。考慮到政治、政策與其他因素，氣候行動(dòng)方面的進(jìn)展將比拜登最初設(shè)想的快速轉(zhuǎn)型來得更慢。

2、立法進(jìn)程

連同“新冠救濟(jì)方案”和擬議的2萬億美元的“美國(guó)就業(yè)法案”，BBB倡議的規(guī)模類似于羅斯福的“新政”，這個(gè)在大蕭條時(shí)期制定的一系列計(jì)劃和項(xiàng)目，從根本上改變了美國(guó)政府的作用，特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。整個(gè)1.75萬億美元的BBB倡議是以美國(guó)經(jīng)濟(jì)各部門的大規(guī)模支出為前提的。能源將是主要的投資領(lǐng)域，符合從化石燃料向低二氧化碳排放的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理念。如果完全實(shí)施，BBB將在不同領(lǐng)域激勵(lì)5550億美元的清潔能源和氣候投資。該倡議涉及包括風(fēng)能、太陽能、電動(dòng)汽車、電動(dòng)汽車充電設(shè)備的補(bǔ)貼，以及增加用于氣候和能源相關(guān)研究和開發(fā)的資金。

但與“新政”不同，拜登的計(jì)劃在國(guó)內(nèi)得到的政治支持有限，他遠(yuǎn)沒有羅斯福總統(tǒng)所享有的廣泛的選舉授權(quán)和國(guó)會(huì)兩院的絕對(duì)多數(shù)。當(dāng)拜登成為總統(tǒng)時(shí)，他繼承的是一個(gè)嚴(yán)重分裂的國(guó)家，民主黨人在眾議院和參議院都只占有微弱的多數(shù)席位。事實(shí)上，盡管民主黨人在2020年的選舉中保留了對(duì)眾議院的控制權(quán)，但他們的多數(shù)席位縮減到9個(gè)。而且，盡管民主黨在參議院獲得了席位，但他們只成功實(shí)現(xiàn)了平分秋色，即50-50，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及能夠保護(hù)他們免受阻撓的60票。所有這些意味著拜登面臨著一個(gè)艱巨的斗爭(zhēng)，要讓BBB獲得通過。

拜登的計(jì)劃中有一項(xiàng)內(nèi)容得到了比較一致的支持，那就是呼吁“美國(guó)制造”以推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展并提高工會(huì)成員的工資。拜登的目標(biāo)就是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，使美國(guó)能夠運(yùn)送美國(guó)制造的清潔能源產(chǎn)品。“在我控制的范圍內(nèi)，所有合同都會(huì)交給擁有美國(guó)產(chǎn)品、美國(guó)工人的美國(guó)公司”。

▲拜登政府2021年上臺(tái)后，一直強(qiáng)調(diào)制造業(yè)回流的重要性。拜登政府發(fā)布的《關(guān)于確保未來由美國(guó)工人在美國(guó)制造》行政令，要求美國(guó)政府最大限度地使用美國(guó)生產(chǎn)的商品，雇用美國(guó)人服務(wù)。

然而，以上宏愿都只能通過被分拆的各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)。在兩黨的支持下，“2021年基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案”出臺(tái)。該法案除了為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施（道路、橋梁、港口、水利設(shè)施、公共交通等）分配大量資金外，還提供了75億美元用于建立全國(guó)電動(dòng)車充電站網(wǎng)絡(luò)，以及超過650億美元的相關(guān)投資（這是對(duì)清潔能源傳輸和電網(wǎng)升級(jí)的最大聯(lián)邦投資）。但是，因?yàn)閰⒆h院中的微弱多數(shù)地位，BBB倡議只能再次縮水。最終，一個(gè)更有限的版本得到通過：“通貨膨脹削減法案”（簡(jiǎn)稱“通脹法案”）。

拜登政府通過與參議員曼欽在最后一分鐘討價(jià)還價(jià)，成功地推進(jìn)了預(yù)估為3690億美元的主要能源資金，即BBB倡議的三分之二。雖然已經(jīng)不是最宏偉的計(jì)劃了，但“通脹法案”仍然啟動(dòng)了一系列實(shí)質(zhì)性的政府項(xiàng)目，為加速能源轉(zhuǎn)型提供資金。

具體來說，通脹法案提供的是眾所周知的胡蘿卜而非大棒，其中包括稅收減免、貸款、貸款擔(dān)保和其他資金，概述如下：

國(guó)內(nèi)清潔能源技術(shù)制造業(yè)的稅收抵免可再生電力發(fā)電的稅收激勵(lì)繼續(xù)為購(gòu)買新型清潔車輛提供7,500美元的信用額度，但加入了一些限制，如：電動(dòng)汽車電池必須含有美國(guó)境內(nèi)或與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)議的國(guó)家采礦或精煉的關(guān)鍵礦物質(zhì)的一定比例。此比例在2024年為40%，并在2026年增至80%。

如果電動(dòng)汽車不在北美組裝或電池組件的大多數(shù)來源于北美以外的地區(qū)，則信用額度將減少或取消。此比例從2024年的50%逐年遞增至2028年的100%。

消費(fèi)者購(gòu)買二手清潔車的稅收抵免額度為較小者，即購(gòu)車費(fèi)用的30%或4,000美元。清潔氫生產(chǎn)的十年稅收激勵(lì)碳捕捉和直接空氣捕捉的增強(qiáng)稅收抵免延長(zhǎng)住宅太陽能、風(fēng)能和能源效率的稅收抵免期限。能源密集型行業(yè)減排項(xiàng)目的能源部投資計(jì)劃。重大資金投入“環(huán)境正義倡議”用于促進(jìn)跨州電力輸送線的設(shè)施的補(bǔ)貼美國(guó)能源部提供清潔技術(shù)借貸和貸款擔(dān)保針對(duì)設(shè)施、鉆井經(jīng)營(yíng)者和社區(qū)的激勵(lì)、補(bǔ)助和貸款，以減少甲烷排放，以及對(duì)甲烷排放征收稅收在未來十年內(nèi)，6,000萬英畝聯(lián)邦土地的石油和天然氣租賃權(quán)出售，只會(huì)發(fā)生在海上風(fēng)電租賃權(quán)之前一年盡管受限，但上述議程依舊雄心勃勃，并提供了覆蓋全面的各類激勵(lì)措施。然而，由于這些政策對(duì)“美國(guó)成分”的要求，可能使獲得項(xiàng)目、企業(yè)獲得稅收抵免等的資格變得困難。因此，也很難判斷這些信貸最終會(huì)花費(fèi)多少錢，并在多大程度上推動(dòng)向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

3、監(jiān)管和市場(chǎng)

拜登政府已經(jīng)并將繼續(xù)遇到的一些主要障礙是在監(jiān)管方面，而其他障礙則與美國(guó)能源部門運(yùn)作的市場(chǎng)規(guī)則有關(guān)。聯(lián)邦政府受到聯(lián)邦制度的阻礙，一些獨(dú)立于總統(tǒng)指令的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，F(xiàn)ederal Energy Regulatory Commission）以及州和地方政府享有實(shí)質(zhì)上更高的權(quán)限。此外，在美國(guó)，能源的生產(chǎn)和消費(fèi)主要是由私營(yíng)部門推動(dòng)的。在石油和天然氣方面，除了阿拉斯加和外大陸架有聯(lián)邦政府對(duì)土地和資源的所有權(quán)外，大部分的生產(chǎn)都發(fā)生在私人土地上。聯(lián)邦政府可以通過監(jiān)管影響石油和天然氣行業(yè)，但它并不控制或經(jīng)營(yíng)主要的能源生產(chǎn)資產(chǎn)。

事實(shí)上，石油、天然氣、煤炭和電力部門的大部分監(jiān)管是由各州，有時(shí)是地方政府，而不是聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的。在電力部門尤其如此，國(guó)家、地區(qū)、州和地方都參與了電力基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)。美國(guó)沒有一個(gè)國(guó)家級(jí)的電網(wǎng)，也沒有一個(gè)國(guó)家級(jí)的運(yùn)營(yíng)商。州、地方和區(qū)域電力規(guī)劃小組頒布他們自己的法規(guī)，用于發(fā)電、輸電和配電的選址和運(yùn)營(yíng)，以及收費(fèi)。聯(lián)邦政府也沒有直接參與電動(dòng)車制造商或絕大多數(shù)太陽能和風(fēng)能生產(chǎn)商的投資和運(yùn)營(yíng)決策。因此，拜登關(guān)于聯(lián)邦政府將“評(píng)估、披露和減輕我們經(jīng)濟(jì)中每個(gè)部門的氣候污染和氣候相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)”的聲明，沒有完全轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。我們也并不奇怪。

4、行政行動(dòng)

政府還希望通過行政法規(guī)來采取有力的氣候行動(dòng)。然而，2022年6月，美國(guó)最高法院在“西弗吉尼亞州等訴美國(guó)環(huán)境保護(hù)署等（Environmental Protection Agency et al.）”一案的判決文書中，限制了拜登政府在沒有具體立法支持的情況下頒布全面氣候法規(guī)的能力。該案對(duì)政府監(jiān)管行動(dòng)帶來的影響仍在評(píng)估之中。盡管通脹法案的頒布降低了重大監(jiān)管行動(dòng)在當(dāng)前的緊迫性，但這種法律障礙很可能是今后任何總統(tǒng)、任何新監(jiān)管舉措的都將面臨的問題。

在聯(lián)邦政府對(duì)氣候政策有間接影響的法規(guī)方面，拜登政府旨在加強(qiáng)一些被特朗普政府放寬的環(huán)境法規(guī)，這包括計(jì)劃撤銷特朗普對(duì)“國(guó)家環(huán)境政策法”、“清潔水法”、“瀕危物種法”和對(duì)國(guó)家紀(jì)念區(qū)保護(hù)的修改。對(duì)相關(guān)企業(yè)或項(xiàng)目而言，這些舉措會(huì)降低其獲得行政許可的難度。

此外，拜登政府還為許可程序增加了新的內(nèi)容，例如將“環(huán)境正義”和美國(guó)原住民的考量因素放大。除此之外，拜登還有另一個(gè)雄心勃勃的目標(biāo)，即到2030年保護(hù)30%的美國(guó)土地，這可能會(huì)限制風(fēng)能、太陽能、輸電線路和新礦場(chǎng)的選址。這些步驟又使得獲得行政許可變得困難。綜上，通脹法案中概述的雄心勃勃的時(shí)間表不太可能實(shí)現(xiàn)。

5、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)資源

宏偉的能源計(jì)劃在談判就能通過，但行政許可和項(xiàng)目建設(shè)卻不是。聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府都將參與到這一進(jìn)程中：私人土地的租賃，以及土地密集型的風(fēng)能和太陽能基礎(chǔ)設(shè)施和新輸電線路的建設(shè)，是一個(gè)非常緩慢的過程；此外，監(jiān)管方向的調(diào)整將減慢這個(gè)已經(jīng)繁瑣和漫長(zhǎng)的行政許可過程。

普林斯頓大學(xué)的一項(xiàng)高引研究創(chuàng)造了幾種凈零排放的方案，其中一個(gè)可再生電力方案將要求風(fēng)能和太陽能發(fā)電增長(zhǎng)四倍。到2030年，高壓輸電能力將需要擴(kuò)大約60%，其假設(shè)許可和建設(shè)新的輸電線路的平均時(shí)間為七年。然而，“南部能源通道”（Energy Gateway South），一個(gè)旨在將可再生電力從懷俄明州輸送到西部其他州的真實(shí)項(xiàng)目，花了15年時(shí)間才獲得聯(lián)邦層面的全面批準(zhǔn)（2022年），預(yù)計(jì)到2024年底才會(huì)投入使用，總共17年時(shí)間。

對(duì)新輸電線路的反對(duì)意見也并不少見，這給已經(jīng)很漫長(zhǎng)的監(jiān)管和建設(shè)過程增加了難度。在某些情況下，反對(duì)意見可以完全停止項(xiàng)目，例如緬因州的選民否決了一條從加拿大引入水電的擬議輸電線路。此外，自2015年以來，超過300個(gè)風(fēng)電場(chǎng)提案被土地所有者、地方政府和一些環(huán)保組織否決。普林斯頓方案中的風(fēng)電場(chǎng)和太陽能發(fā)電場(chǎng)將涉及30萬平方公里的土地，其中還不包括新輸電線路穿過的土地，這意味著新能源項(xiàng)目方需要和很多私人土地所有者（和選民）以及社區(qū)進(jìn)行談判。根據(jù)能源部貸款項(xiàng)目辦公室主任沙哈（Jigar Shah）的說法，“在這個(gè)國(guó)家，唯一比核電更難建設(shè)的是輸電線路......我不明白誰會(huì)真的認(rèn)為在2035年之前美國(guó)的輸電能力會(huì)增強(qiáng)3到5倍。我們現(xiàn)在正在建設(shè)的線路，其實(shí)12年前就已經(jīng)開始”。

許可證、選址和建設(shè)并不是美國(guó)可再生能源擴(kuò)張需要面對(duì)的唯一挑戰(zhàn)。對(duì)于拜登的宏偉能源計(jì)劃來說，更困難的是獲得電動(dòng)車和供應(yīng)鏈所需的關(guān)鍵礦物。由于美國(guó)在開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)方面缺乏進(jìn)展，美國(guó)的電池行業(yè)將繼續(xù)像今天一樣主要依賴其他國(guó)家，其中包括就包括中國(guó)。從采礦、加工到制造電動(dòng)車電池的關(guān)鍵部件（以及太陽能電池板和風(fēng)力渦輪機(jī)的部件），中國(guó)正主導(dǎo)著電動(dòng)車供應(yīng)鏈。美國(guó)已經(jīng)宣布建立更多“超級(jí)電池工廠”（gigafactory），但在可預(yù)見的未來，該國(guó)的加工礦物和電池部件仍將依賴進(jìn)口。風(fēng)力和太陽能等可再生能源的發(fā)展，也將增加對(duì)目前在美國(guó)境外開采的其他資源的需求，使美國(guó)容易受到地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的影響。

因此，至少通脹法案在電動(dòng)車補(bǔ)貼方面的短期影響是有限的。沒有多少電動(dòng)汽車將能證明將（1）減少對(duì)非美國(guó)本土電池礦物的依賴，并（2）使電池部件供應(yīng)鏈向“美國(guó)制造”進(jìn)行重大投資轉(zhuǎn)移。

對(duì)于這一點(diǎn)，拜登政府最近宣布了一項(xiàng)能源部的行動(dòng)，重點(diǎn)是利用“國(guó)防采購(gòu)法”刺激美國(guó)新礦的開發(fā)。然而，與此同時(shí)，拜登的公告又指出，“本決定中的任何內(nèi)容都不應(yīng)被解釋為放棄或取代礦山或其他工業(yè)設(shè)施遵守所有聯(lián)邦和州的許可要求以及環(huán)境健康和安全法律的要求”。對(duì)于公司來說，基于未來十年左右的全球礦物價(jià)格預(yù)測(cè)，一個(gè)新礦從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性還不如取得許可過程中極其漫長(zhǎng)和高額的前期費(fèi)用，而且還不能保證許可真的會(huì)被批準(zhǔn)。實(shí)際上，自從拜登上任以來，聯(lián)邦政府已經(jīng)取消了一項(xiàng)特朗普政府批準(zhǔn)的明尼蘇達(dá)州邊界水域附近的銅、鎳和鈷的采礦租約。另一項(xiàng)名為Resolution Copper 項(xiàng)目旨在滿足美國(guó) 25% 的銅需求，該項(xiàng)目于 2013 年獲得了國(guó)家環(huán)保政策（NEPA）許可。2021 年，拜登政府撤回了許可，認(rèn)為需要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行更多“分析”。迄今為止，相關(guān)銅業(yè)公司已經(jīng)在規(guī)劃和許可方面花費(fèi)了超過20億美元。即使迅速頒發(fā)新的政策許可和聯(lián)邦批準(zhǔn)，該項(xiàng)目也還需要10年的建設(shè)才能正式開始采礦。

▲位于亞利桑那州蘇必利爾的大型銅礦項(xiàng)目Resolution Copper面臨行政許可的難題。（圖源：互聯(lián)網(wǎng)）

總之，對(duì)于本屆或未來希望加速脫碳的政府來說，一個(gè)令人生畏的阻力是法律過度干涉、價(jià)格昂貴和耗時(shí)的監(jiān)管體系。共和黨參議員曼欽支持通脹法案的一個(gè)前提就是，國(guó)會(huì)將通過立法來加快許可速度。但正如克萊因（Ezra Klein）此前在《紐約時(shí)報(bào)》的專欄文章中所言，“我們的政府非常善于給實(shí)際建設(shè)使絆子......民主黨人花了太多的時(shí)間和精力去想象一個(gè)有為政府可以實(shí)施哪些政策，卻沒有足夠的時(shí)間去想象如何讓一個(gè)政府變得有為，進(jìn)而讓這些政策落地。失敗的不僅僅是市場(chǎng)”。

6、政治和政策之外

除了政治上的兩極分化和在監(jiān)管上的混戰(zhàn)，拜登的宏偉計(jì)劃還不得不與市場(chǎng)力量抗衡，這使得他在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上的短期目標(biāo)特別復(fù)雜。長(zhǎng)期目標(biāo)以外，總統(tǒng)們都必須經(jīng)歷短期的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)又與下一個(gè)選舉周期相關(guān)聯(lián)。

畢竟，石油和天然氣價(jià)格對(duì)經(jīng)濟(jì)和通貨膨脹很重要。在過去兩年的石油和天然氣消費(fèi)和價(jià)格的殘酷下滑之后，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇推動(dòng)了石油、天然氣和煤炭需求的反彈，并且速度超出了能源生產(chǎn)商及供應(yīng)鏈的反應(yīng)。美國(guó)有超過2.8億輛汽油/柴油汽車、輕型卡車和客貨車在路上行駛，但電動(dòng)汽車只有幾百萬輛。對(duì)大多數(shù)美國(guó)人來說，高油價(jià)才是一個(gè)嚴(yán)重的問題，而無論哪個(gè)黨派的總統(tǒng)都會(huì)因此受到指責(zé)。隨著頁巖革命將美國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绲谝淮笫秃吞烊粴馍a(chǎn)國(guó)，這種關(guān)聯(lián)在選民心中變得更加明顯。拜登在競(jìng)選中和任職初期提出的“反石油”言論，無論能否落地，都為反對(duì)派指責(zé)拜登導(dǎo)致高油價(jià)增加了另一個(gè)理由。

當(dāng)汽油價(jià)格飆升至平均每加侖5美元時(shí)，拜登意識(shí)到他的政府會(huì)遭受指責(zé)，并著手（1）敦促美國(guó)石油生產(chǎn)商迅速增加產(chǎn)量（這導(dǎo)致讓一些關(guān)閉的煉油廠恢復(fù)生產(chǎn)）；（2）管理戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的銷售；以及（3）宣布了出租陸上和海上聯(lián)邦土地的時(shí)間表（但開放的范圍遠(yuǎn)小于特朗普政府時(shí)期）。

供應(yīng)鏈問題和價(jià)格也影響了“新能源”快速崛起的前景。國(guó)際能源署和其他機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，各國(guó)政府“綠色雄心”對(duì)各類礦物的潛在需求增長(zhǎng)，可能超過預(yù)期的供應(yīng)量。所有這些都導(dǎo)致了通貨膨脹，因?yàn)殇?、鎳和其他關(guān)鍵金屬等礦產(chǎn)品的商品價(jià)格上漲，以及用于“新能源”建造的鋼鐵、鋁和塑料的價(jià)格也會(huì)上漲。此外，半導(dǎo)體的短缺也正在減緩電動(dòng)車的生產(chǎn)。

最后，地緣政治和能源安全是可以影響任何總統(tǒng)議程的重要因素。隨著西方對(duì)世界頂級(jí)能源生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)之一的俄羅斯實(shí)施制裁，能源價(jià)格在已經(jīng)很高的現(xiàn)狀下又達(dá)到新高。為了應(yīng)對(duì)俄烏沖突，拜登政府尋求沙特阿拉伯和其他歐佩克國(guó)家（以及不情愿的美國(guó)石油公司）增加產(chǎn)量，以對(duì)油價(jià)施加下行壓力。此外，政府還鼓勵(lì)美國(guó)生產(chǎn)商增加生產(chǎn)并向歐洲交付液化天然氣，以抵消來自俄羅斯的天然氣供應(yīng)的潛在損失。使美國(guó)的太陽能建設(shè)更加復(fù)雜的是中國(guó)在全球太陽能電池板供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)地位：美國(guó)一些立法禁止了含有中國(guó)某些地區(qū)生產(chǎn)的相關(guān)材料，如多晶硅。

為了避免地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，特別是與中國(guó)和俄羅斯有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)已經(jīng)展開了對(duì)供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施和貿(mào)易的重構(gòu)，而這并不總是與快速脫碳和清潔能源的議程一致。

7、結(jié)論

顯然，拜登的宏偉能源計(jì)劃遇到了政治、市場(chǎng)和地緣政治的阻力，去碳化可能會(huì)比2021年的最初設(shè)想更慢。即使頒布了通脹法案，拜登也將繼續(xù)受到一些因素的制約：美國(guó)對(duì)石油和天然氣開發(fā)的需求；太陽能電池板、風(fēng)力渦輪機(jī)和電動(dòng)車電池的供應(yīng)鏈問題；高商品價(jià)格，包括高成本的鋰、耗時(shí)和昂貴的許可程序等等；以及國(guó)內(nèi)和國(guó)外各種優(yōu)先事項(xiàng)的沖突。

最重要的是，任何政府都必須在短期內(nèi)生存，也就意味未來10至30年內(nèi)持續(xù)提供負(fù)擔(dān)得起的可靠能源——無論是石油、天然氣還是其他，也無論是否與所謂“脫碳進(jìn)程”相沖突。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)通脹法案過程中遭遇了各種阻礙，也不能視為其背后的愿景的失敗。無論氣候變化有多么緊迫，美國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的所有嘗試都會(huì)不斷被政治、法院、市場(chǎng)和企業(yè)削弱，但能源的確是美國(guó)政府必須面對(duì)的重要問題。

相比高速公路的全程暢通，“紅燈停、綠燈行、黃燈等”可能才是美國(guó)能源政策的可預(yù)見的未來路徑。

原文標(biāo)題《未來十年, 誰在一項(xiàng)關(guān)鍵戰(zhàn)略中卡了美國(guó)“脖子”?》，文章來自公眾號(hào)“歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)”