2022年，嚴控新增隱性債務(wù)風(fēng)險問題的政策主線持續(xù)推進。在政策方面，對地方違法違規(guī)濫發(fā)融資產(chǎn)品、地方城投平臺舉債拿地等行為加大整頓力度，探索建立政府償債備付金制度，按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管地方政府債務(wù)等。

在地方債領(lǐng)域，還出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新現(xiàn)象。如地方債發(fā)行利率“變軌”，廣東試水參考地方債收益率曲線，此前地方債一級市場定價環(huán)節(jié)往往參考國債收益率。與此同時，地方債國際化再次邁步，海南、深圳赴港發(fā)行離岸人民幣地方債。

展望2023年地方債，“積極的財政政策要加力提效”，新增地方債額度將在什么水平？在助力穩(wěn)經(jīng)濟方面，地方債將發(fā)揮什么樣的作用？

2022年地方債新變化

地方債的市場化改革值得關(guān)注。

實踐中，地方債一級市場一般以國債收益率為參考，并輔助以“最小加點幅度”的發(fā)行定價機制。2022年，廣東省在11月份發(fā)行的兩期地方債則首度參考地方債利率。

在地方債國際化方面，2021年，深圳曾經(jīng)在香港發(fā)行過一次離岸人民幣地方政府債，這是地方政府首次發(fā)行離岸人民幣債券，正式開啟了我國地方債的國際化進程。2022年，離岸人民幣地方債再邁步，深圳再次發(fā)行離岸人民幣地方政府債，同時海南也加入了離岸人民幣地方政府債的發(fā)行隊列。

除了地方債改革的市場化探索和國際化邁步，東方金誠首席宏觀分析師王青接受澎湃新聞采訪時表示，2022年地方債發(fā)行節(jié)奏明顯加快，財政部要求今年新增專項債要在6月底前基本發(fā)完，8月底前要基本用完。截至6月底，新增專項債發(fā)行量達到3.41萬億元，占到全年新增額度的93.3%。2022年年初兩會確定的3.65萬億新增專項債額度基本發(fā)完后，8月24日國常會部署“依法用好5000多億元專項債地方結(jié)存限額，10月底前發(fā)行完畢”，這也是專項債結(jié)存限額的首次大規(guī)模使用。

“2022年長期和超長期地方債發(fā)行占比提升，1-11月10年期以上地方債發(fā)行占比從去年同期的33.74%大幅提升至43.15%?！蓖跚嗾f。

2023年新增地方債額度將在什么水平？

2020年以來中央下達的新增地方債額度一直保持在較高的水平。對于2023年的新增地方債發(fā)行，近期學(xué)界和市場均有不少探討。

2022年12月17日，在中國國際經(jīng)濟交流中心舉辦的2022-2023年中國經(jīng)濟年會上，財政部副部長許宏才提到地方債時表示，合理安排赤字率和地方政府專項債券規(guī)模，適量擴大專項債券資金投向領(lǐng)域和用做資本金范圍，今明兩年持續(xù)形成實物工作量和投資拉動力，確保政府投資力度不減。

12月中央政治局會議部署2023年經(jīng)濟時則提到，“積極的財政政策要加力提效”，考慮經(jīng)濟運行趨勢，2023年新增地方債額度將在什么水平？

王青表示，2023年目標財政赤字率將持平或略高于2022年的2.8%。不過，鑒于房地產(chǎn)市場還會低位運行一段時間，2023年地方政府財政將總體偏緊等因素，預(yù)計2023年中央政府財政赤字規(guī)模會有一定幅度上升，地方政府財政赤字規(guī)模將會縮減。2022年靈活運用專項債限額加發(fā)5000億專項債，新增地方政府專項債規(guī)模為4.15萬億。預(yù)計2023年新增額度有可能在4萬億左右，較2022年略有減少，原因是2023年經(jīng)濟運行將整體好轉(zhuǎn)，穩(wěn)增長對基建投資的需求下降，主要用于支持基建投資的地方政府專項債規(guī)模也將相應(yīng)縮減。這意味著2023年新增地方債合計規(guī)模將為46200億，較2022年下降約2500億。

信達證券固定收益首席分析師李一爽則認為，從歷史來看，2018年底的中央經(jīng)濟工作會議同樣提出了“積極的財政政策要加力提效”的表述，而2019年赤字率也出現(xiàn)了上調(diào)，而在2023年穩(wěn)增長訴求增強的背景下，預(yù)計上調(diào)的幅度將大于2019年，赤字率可能上升至3.3%左右，對應(yīng)赤字規(guī)模約4.28萬億。而在外需逐步走弱，內(nèi)需修復(fù)不強的背景下，基建的托底作用或繼續(xù)凸顯，預(yù)計2023年專項債供給額度總規(guī)模為4萬億。

“綜合來看，預(yù)計2023年再融資債發(fā)行規(guī)模約為3.15萬億元。再加上2023年新增專項債4萬億，預(yù)計2023年地方債總發(fā)行規(guī)模達到8.07萬億，除去到期規(guī)模后，凈融資規(guī)模約4.40萬億?！崩钜凰M一步指出。

值得一提的是，對于財政赤字率，中國財富管理50人論壇近期舉辦的“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與中國特色金融發(fā)展之路”為主題年會也有相關(guān)討論。財政部原部長樓繼偉表示，2022年全年增長會低于預(yù)期，可能在3%左右。2023年的預(yù)期增長目標應(yīng)當(dāng)定得比較高，比如5%以上。樓繼偉表示，減稅降費仍應(yīng)作為主要措施。加力提效的另一個重點是優(yōu)化支出政策?？傮w上看，全國一般預(yù)算赤字需要增加，主要用于增加經(jīng)常性支出，赤字率也需要提高，可能需要提高到3%以上。

惠譽評級亞太區(qū)國際公共融資評級董事黃艾克接受澎湃新聞采訪時表示，從目前的外部環(huán)境來看，惠譽預(yù)計2023年新增地方債額度仍然維持在較高的水平，且2022年所體現(xiàn)出的前置特征可能在2023年也可能會有所延續(xù)。根據(jù)惠譽對于過去地方債額度分配的觀察和分析，地方債（尤其是專項債部分）還是會向一些經(jīng)濟活力較好、投資回報率較高、且債務(wù)負擔(dān)較低，或承擔(dān)一些國家重大戰(zhàn)略項目的區(qū)域傾斜。

預(yù)計專項債仍將作為地方政府穩(wěn)經(jīng)濟的主要抓手

國務(wù)院要求提前下達部分2023年新增專項債額度，目前已有省份披露進展。

《福建日報》報道稱，從福建省財政廳獲悉，2022年11月1日，財政部提前下達福建省2023年新增政府債務(wù)限額1034億元，比上年增長33.9%。其中，一般債務(wù)101億元，專項債務(wù)933億元。新增債券資金將用于支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域重點項目建設(shè)。

2022年12月6日中央經(jīng)濟工作會議提出，“積極的財政政策要加力提效。保持必要的財政支出強度，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控。要加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，推動財力下沉，做好基層‘三?！ぷ??！?/p>在外需偏弱、地產(chǎn)逐步出清的背景下，要實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，就需要宏觀政策發(fā)力。在專項債方面，2023年有哪些期待？

王青認為，預(yù)計2023年新增專項債規(guī)模仍會保持較高水平，背后或有兩個考慮：一是2023年地方政府土地出讓金收入仍會大概率同比負增長；需要發(fā)行一定規(guī)模的專項債彌補地方政府在這方面的收入缺口；二是2023年會繼續(xù)嚴控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，堵偏門的同時需要開正門。

“另外，從近幾年的趨勢來看，2023年專項債的使用范圍可能繼續(xù)靈活調(diào)整，其中支持新基建的比例還會進一步上升。這意味著專項債支持范圍從傳統(tǒng)基建向新基建擴容具有可持續(xù)性?！蓖跚嗾f。

黃艾克則表示，預(yù)計專項債仍將作為地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟增長、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要抓手，尤其是后疫情時代經(jīng)濟復(fù)蘇尚有一定不確定性，以及土地出讓承壓的整體環(huán)境下。相較于傳統(tǒng)的城投企業(yè)融資，專項債資金具有低成本、長期限、易于監(jiān)管且再融資難度較低等優(yōu)勢，因此也將在基建投資中扮演越來越重要的角色。我們也留意到近年來專項債在投向范圍，以及作為項目資本金的比例限制等方面的政策都在不斷優(yōu)化，這也將進一步加強專項債對于社會資本的撬動以及對于投資的拉動作用，從而更好的推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。